II SA/Łd 717/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. M.K. Wnioskiem A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 11 marca 2019r., uzupełnionym w dniu 9 kwietnia 2019 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, zjazdami z ul. A. i ul. B. "[...]", ukształtowaniem terenu, portiernią, zadaszonymi śmietnikami, wiatami rowerowymi, oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w tym m.in. drogami wewnętrznymi, chodnikami, miejscami postojowymi na terenie dla samochodów osobowych oraz budowie sieci wodociągowej i sanitarnej na terenie osiedla, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A., na działce nr 35/18, fragmencie działki nr 35/36 i fragmentach działek drogowych nr 89/28, 38/10, 35/31 w obrębie [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając w oparciu o przepis art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu uchwalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż działka objęta wnioskiem inwestora położona jest na obszarze występowania priorytetowych przestrzeni publicznych opisanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. jako kompleks rekreacyjno - wypoczynkowy [...], dla którego to obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W tej sytuacji, zdaniem organu, zastosowanie znajduje art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który formułuje obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu, do czasu uchwalenia planu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Strona podniosła, że z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż organ I instancji zrównał obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z przepisów odrębnych, z obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego dla obszarów przestrzeni publicznej (a więc obszarów określonych w art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto, organ I instancji niezasadnie przyjął, że sam fakt objęcia w studium terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, pod przestrzeń publiczną powoduje konieczność (obligatoryjność) sporządzenia planu miejscowego. Powyższe stanowi zdaniem strony nieuprawnioną i błędną interpretację art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 7 ustawy. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn.zm.), w związku z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm.), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że regulacja art.62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji planowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W takim przypadku postępowanie zawiesza się aż do czasu uchwalenia planu miejscowego. Jest to zawieszenie postępowania bezterminowe i następujące obligatoryjnie. Ustawa nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 14 ust. 7 ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawa odsyła zatem w tym zakresie do przepisów odrębnych. Jednakże zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika zatem z przepisów odrębnych, lecz z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym zgodnie z definicją zawartą w treści art. 2 pkt 6 powołanej ustawy, obszar przestrzeni publicznej to obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 ustawy). Z powyższych uregulowań wynika zatem jednoznacznie, że do obowiązku rady gminy należy określenie w studium obszarów przestrzeni publicznej, zdefiniowanych w art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji, w związku z wymogiem wskazanym w art. 10 ust. 3 tej ustawy, sporządzenie dla tych obszarów planów miejscowych. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawia na równi obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia takiego planu dla obszarów przestrzeni publicznej. W świetle zarzutów zażalenia organ podkreślił, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (traktowane przy tym jako przepis odrębny), lecz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu uregulowania zawartego w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. Ze studium wynika jedynie jakie tereny zostały uznane przez Radę Miejską w Ł. za obszary przestrzeni publicznej. W przedmiotowej sprawie, co potwierdzają załączniki graficzne do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]r., teren wnioskowanej przez A. Sp. z o. o inwestycji, położony jest na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, opisanym jako priorytetowe przestrzenie publiczne i aktywne przyrodniczo (schemat 13k3 - strefa rekreacyjno - wypoczynkowa [...]). Natomiast w załączniku graficznym do uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w zakresie dotyczącym określenia obszarów przestrzeni publicznej oraz obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (schemat 13k) na obszarze opisanym jako tereny rozwoju funkcji rekreacyjno - wypoczynkowych, obszary przestrzeni publicznej o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, wymagające obowiązkowego sporządzenia m.p.z.p., z zastrzeżeniem, że w terenach rozwoju funkcji rekreacyjno - wypoczynkowych do obszarów przestrzeni publicznej nie zalicza się nieruchomości lub ich części stanowiących użytki gruntowe oznaczone Br, B, Be, Bi oraz Bp w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wg stanu na dzień uchwalenia zmiany studium tj. [...]r. (jak wskazują złączone do akt sprawy wypisy z ewidencji gruntów, działka nr 35/18 składa się z użytku RIVa zaś działka nr 35/36 z użytków: Ls, Lzr- RIVa, Lzr -RIVb, Lzr -RV, Lzr -RVI oraz R IIIa, Rlllb, RIVa, RIVb i RV). Zdaniem Kolegium w tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż istnieje podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie, w oparciu o art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez r.pr. P.W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 2 pkt. 8, art. 17 ust. 4 i art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (tekst jedn. tj. z dnia 14 września 2018 r, Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego w zaskarżonym postanowieniu, jak również poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji, dokonuje się nieuprawnionej i rażąco sprzecznej z porządkiem prawnym interpretacji art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 pkt 7 u.p.z.p. Studium przewiduje dla terenu objętego wnioskiem zagospodarowanie w postaci "obszaru przestrzeni publicznej". Wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył nieruchomości, której skarżący jest właścicielem i w stosunku do której bezskutecznie zabiegał o zmianę przeznaczenia w Studium w 2018 roku (uwagi zostały odrzucone przez Radę Miasta Ł.). Zdaniem strony z samego faktu wskazania w Studium przez Radę Miejską w Ł. terenów przestrzeni publicznej i określenie ich jako terenów, dla których uchwalenie planu miejscowego jest "obowiązkowe", nie determinuje automatycznie, że są to obszary, dla których uchwalenie planu jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych (w rozumieniu art. 14 ust. 7). Ponadto, Miasto Ł. na podstawie przepisów ustawy powinno określić w Studium obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu. Określenie obszarów, dla których jest obowiązkowe sporządzanie planów miejscowych wynika z "przepisów odrębnych", a jedynie ich odzwierciedlenie zawarte jest w studium. Z żadnego znanego skarżącemu przepisu prawa o charakterze bezwzględnie obowiązującym (będącego przepisem odrębnym) nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów przestrzeni publicznej. Co więcej, przepisy odrębne, z których wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego określone są poza ustawą, np. w ustawie o zabytkach i opiece nad zabytkami. Katalog tych regulacji może jednak wynikać wyłącznie z przepisów bezwzględnie obowiązujących. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin nie należą do żadnego ze źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP. Nie stanowią nawet źródeł prawa miejscowego i nie mogą stanowić bezpośrednio źródła praw i obowiązków osób trzecich. Nie mogą więc tym bardziej określać źródła obowiązku sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 14 ust 7 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ("obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów odrębnych (...)"). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zarzutów skargi. Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (traktowane przy tym jako przepis odrębny), lecz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu uregulowania zawartego w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, a co potwierdzają dokonane w sprawie ustalenia i zgromadzony materiał dowodowy, iż teren wnioskowanej inwestycji, położony jest na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, opisanym jako priorytetowe przestrzenie publiczne i aktywne przyrodniczo (schemat 13k 3 - strefa rekreacyjno - wypoczynkowa [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną postanowienia poprzedzającego postanowienie zaskarżone do Sądu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 punkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm., dalej w skrócie u.p.z.p.). Stosownie do regulacji art. 62 ust. 2 powołanej ustawy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia miejscowego planu. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Prawidłowe odczytanie powyższych przepisów prowadzi do nieodmiennego wniosku, że zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od cytowanej ustawy z 27 marca 2003r., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej. Analogiczny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 667/18 (LEX nr 2627637), w którym stwierdził, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przewiduje obowiązek sporządzenia planu miejscowego tak dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", jak i dla obszarów przestrzeni publicznej. Innymi słowy wyznaczone w studium obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego, zaś przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w żadnym razie nie jest jedynym przepisem, który definiuje katalog sytuacji obligujących w świetle art. 62 ust. 2 u.p.z.p. do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej NSA stwierdził, że również z perspektywy wykładni celowościowej art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., absolutnie konieczne jest wstrzymanie ustalenia warunków zabudowy dla terenów wyznaczonych w studium jako obszary przestrzeni publicznej, aby zapobiec dopuszczeniu zabudowy wykluczającej w przyszłości użytkowanie określonego terenu jako przestrzeni publicznej. Jednym z kluczowych elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są bowiem obszary przestrzeni publicznej, rozumiane przez ustawodawcę jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne (art. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Jeżeli więc ustalone warunki zabudowy, mogłyby uniemożliwić tak przewidywane w studium ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej, to racjonalnym jest wstrzymanie się z ich wydaniem do czasu uchwalenia planu. Przedstawiony powyżej pogląd prawny wyrażany jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Przykładowo można wskazać wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1076/17 ( LEX nr 2414396 ) oraz wyroki WSA w Łodzi: z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 880/18, z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1077/18 oraz z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 74/19 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Powyższe oznacza, jak trafnie stwierdziło Kolegium, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Zwrócić należy przy tym uwagę, że stosownie do regulacji art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiążą gminę sporządzającą plan miejscowy. Studium zatem nie wiążąc inwestora, wiąże gminę, mimo braku przymiotu aktu prawa powszechnie obowiązującego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny organów oraz Sądu było Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...]r. Studium to składa się z części tekstowej oraz graficznej, przy czym część graficzna stanowi integralną część całego aktu i nie może być pominięta przy tej ocenie. W części graficznej Studium (rysunku), na którą powołały się organy wskazano obszary, dla których gmina sporządza lub zamierza sporządzać plany miejscowe, w tym obszary obowiązkowego sporządzania planów. Do obszarów obowiązkowego sporządzania planów w części graficznej Studium zaliczono priorytetowe przestrzenie publiczne i aktywne przyrodniczo, strefa rekreacyjno-wypoczynkowa [...] - schemat 13k3, na obszarze których zlokalizowany jest teren wnioskowanej inwestycji (dz. 35/18 i 35/36), objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Załącznik graficzny do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w zakresie dotyczącym określenia obszarów przestrzeni publicznej oraz obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje natomiast, aby teren inwestycji został wyłączony spod obszarów przestrzeni publicznej. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skargi, że dla obszaru, na którym znajdują się przedmiotowe działki w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...]r. nie przewidziano obowiązkowego sporządzenia planu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie tylko mogły, ale były zobowiązane zawiesić postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Podstawę zawieszenia stanowił przy tym art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, nie zaś przepis wspomnianego Studium. Z przytoczonych względów skarga jako bezzasadna z mocy art. 151 p.p.s.a podlegała oddaleniu. D.P.