II SA/Łd 732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego W. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania W. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonania budowli do składowania kruszywa oraz wolnostojącego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. 132 położonej w miejscowości G., gm. K. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie [...]WINB prowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii ustalenia, czy W. D. posiada przymiot strony postępowania. Z materiału dowodowego, tj. z map geodezyjnych, jednoznacznie wynika, iż W.D. jest właścicielem działek nr 164/1 i 164/2, usytuowanych G., gm. K., które nie graniczą bezpośrednio z terenem działki nr 132, stanowiącej własność B. S., na którym usytuowane są sporne obiekty budowlane. Zatem W. D. nie posiada interesu prawnego w sprawie, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. [...]WINB wyjaśnił następnie, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Oznacza to, że może być ono skutecznie wszczęte tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w sytuacji nieistnienia żądania uprawnionego podmiotu, byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji prawo złożenia odwołania przysługuje stronie. Wskazując następnie na regulację art. 28 k.p.a. organ wywiódł, że interes prawny to prawo podmiotowe przyznane przez przepis prawa - konkretne korzyści - które można zrealizować w postępowaniu administracyjnym. Istnienie interesu prawnego znajduje zaś potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny zachodzi w sytuacji, gdy zaistnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że fakt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Skoro zatem wykazano, że w niniejszej sprawie środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę nie będącą stroną postępowania, [...]WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. D. wniósł o uchylenie decyzji [...]WINB oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postepowania oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Skarżący podniósł, że źródłem przysługującego mu interesu prawnego są przepisy art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232). Podkreślił, że działka nr 132, na której wzniesiono sporne obiekty, znajduje się w odległości kilku metrów od działek nr 164/2 i 164/1, stanowiących jego własność. Jego zdaniem nieruchomość, której jest właścicielem, znajduje się w bezpośrednim otoczeniu i oddziaływaniu działki nr 132, poprzez emisję hałasu z tej nieruchomości. Wskazał także, że na organach administracji ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia ewentualnego oddziaływania nieruchomości, na której dopuszczono się samowoli budowlanej, na nieruchomości sąsiednie oraz na nieruchomości znajdujące się w dalszym otoczeniu, w tym nieruchomość skarżącego, w celu stwierdzenia istnienia legitymacji skarżącego jako strony. Ewentualne wątpliwości w powyższym zakresie organy administracji powinny jednak rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Zaniechanie ustalenia przez organ administracji zakresu oddziaływania nieruchomości uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę [...]WINB w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi norującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącego W. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonania budowli do składowania kruszywa oraz wolnostojącego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. 132 położonej w miejscowości G., gm. K. Powodem podjęcia wspomnianego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wspomniana decyzja, pomimo trafnych wywodów na temat interesu prawnego decydującego o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogła się ostać w obrocie prawnym, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: pkt 1- utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo pkt 2 - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo pkt 3 - umarza postępowanie odwoławcze. Z przywołanych wyżej norm prawnych jasno wynika, że wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nie uruchamia automatycznie postępowania odwoławczego, w ramach którego organ II instancji zobligowany jest ustosunkować się do treści odwołania oraz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał uprzednio organ I instancji. Złożenie odwołania obliguje bowiem organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności, czy środek zaskarżenia pochodzi od strony postępowania oraz, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Etap ten określany mianem wstępnego powinien zakończyć się wydaniem postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie w przypadku jednoznacznego ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu bądź gdy organ stwierdzi w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (np. w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia, gdy odwołanie zostanie wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności) bądź podmiotowych (np. pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli od osoby trzeciej albo podmiotu na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też w sytuacji wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych). Jeżeli natomiast wstępne postępowanie odwoławcze zostanie pozytywnie zweryfikowane co do terminu, jak i przesłanek dopuszczalności, wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie właściwego, merytorycznego postępowania odwoławczego, które powinno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe stanowisko jest powszechnie aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13 – Lex nr 1582125 oraz z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2275/14 – Lex nr 2108474 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 487/16 – Lex nr 2121289 i w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2432/15 – Lex nr 2055504). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz poczynionych wyżej uwag natury ogólnej uzasadnia konkluzję, że skarżący W. D. w toku postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. nie został uznany za jego stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., o czym poinformowano go pismami z dnia 7 lipca 2014 r. i 3 listopada 2014 r., pomimo tego, że jego wniosek z dnia 12 czerwca 2014 r. stanowił impuls do przeprowadzenia przez organ I instancji z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania budowli do składowania kruszywa oraz wolnostojącego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. 132, położonej w miejscowości G., gmina K. W rezultacie, również decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. umarzająca wspomniane postępowanie została doręczona wyłącznie pełnomocnikowi B. S. będącej jedyną stroną postępowania. Akta sprawy dowodzą również, że po uzyskaniu przez decyzję PINB przymiotu ostateczności, W. D. wiedzę o stanie sprawy, w tym o treści decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. pozyskał wykorzystując instrumenty prawne przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Skarżący otrzymawszy w dniu 1 czerwca 2016 r. zanonimizowany egzemplarz decyzji PINB, w dniu 15 czerwca 2016 r. wniósł do [...]WINB, za pośrednictwem organu I instancji, pismo zatytułowane "odwołanie", w którego treści zwrócił między innymi uwagę na fakt wydania decyzji bez zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. [...]WINB natomiast bez uprzedniego zweryfikowania przesłanek dopuszczalności odwołania, w tym kwestii zachowania terminu oraz rozważenia, w jakim ewentualnie trybie pominięta strona może dochodzić obrony swoich praw, podjął zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, czym naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. Powyższe uchybienie rzutowało niewątpliwie na wynik sprawy i obligowało sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji [...]WINB. Kontynuując postępowanie organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu, tak aby w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. d.c.