II SA/Łd 751/15

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Żelechlinek z dnia 28 listopada 2003 roku nr XIII/65/2003 w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Żelechlinek - stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie § 26 ust. 2. LS Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Żelechlinek z dnia 28 listopada 2003 roku, nr XIII/65/2003 w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Żelechlinek". W ocenie autora skargi, uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku nr 72 poz. 747 ze zm., dalej jako: "ustawa") poprzez wprowadzenie przepisu § 26 ust. 2 załącznika do uchwały zasad odpowiedzialności odszkodowawczej, pomimo uregulowania wskazanej kwestii w przepisach Kodeksu Cywilnego. Z tego powodu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kontestowanej uchwały w części, tj. § 26 ust. 2 załącznika do uchwały. W motywach skargi Prokurator wyjaśnił, iż w załączniku do uchwały uchwałodawca w § 26 ust. 2 zamieścił zapis odwołujący się do podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej. Tymczasem, zapis ten jest niezasadny i stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności. Przepis art. 19 ustawy, stanowiący delegację do uchwalenia przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie zawiera upoważnienia ustawowego do regulowania kwestii odpowiedzialności cywilnej. W przepisach rozdziału VI ustawy została uregulowana kwestia odnosząca się do przepisów karnych i kar pieniężnych. Uregulowanie odpowiedzialności odszkodowawczej w treści uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa, godzi bowiem w zasady demokratycznego państwa, które nakłada na obywateli odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie jasnych i czytelnych przepisów rangi ustawowej. Tymczasem Rada Gminy wskazanymi zapisami wprowadziła nowe standardy odpowiedzialności odszkodowawczej za wyrządzoną szkodę, mimo że jasne zasady tej odpowiedzialności zostały uregulowane w art. 415 i nast. Kodeksu Cywilnego. W konkluzji autor skargi nadmienił, iż uchwała regulująca zasady dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawiera normy abstrakcyjne, zatem posiada charakter prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Żelechlinek wskazała, iż uwzględnia w całości zawarte w niej zarzuty i wnosi o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na sesji w dniu 28 listopada 2003 roku Rada Gminy Żelechlinek podjęła uchwałę nr XIII/65/2003 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Gminną Jednostkę Gospodarczą w Żelechlinku obowiązujący na terenie Gminy Żelechlinek. Organ nadzoru w stosunku do ww. uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z czym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2003 roku Nr 83, poz. 747. Kontestowana w skardze uchwała została zastąpiona aktualnie obowiązującą uchwałą nr XLIII/222/2006 z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Gminną Jednostkę Gospodarczą w Żelechlinku na terenie Gminy Żelechlinek. W ocenie organu, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty w niej zawarte są słuszne i zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddany został konkretnie wskazany przepis uchwały nr XIII/65/2003 Rady Gminy Żelechlinek z dnia 28 listopada 2003 roku w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Gminną Jednostkę Gospodarczą w Żelechlinku obowiązujący na terenie Gminy Żelechlinek", która to uchwała bezspornie jest aktem prawa miejscowego. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), w że skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Powracając na grunt sprawy niniejszej dostrzec wypada, iż podstawę prawną kontestowanej uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy ze wskazanych przepisów – art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – stanowi, iż na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis – art. 19 ust. 1 ustawy – wskazuje, iż rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy – powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W rozpoznawanej sprawie sąd dokonując kontroli legalności kwestionowanej w skardze uchwały w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków podzielił stanowisko Prokuratora zaprezentowane w skardze. Skład orzekający uznał, że uchwałodawca – w treści wskazanego w skardze przepisu – naruszył w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 19 ust. 2 ustawy, co obligowało sąd do stwierdzenia nieważności ww. uchwały w określonym zakresie. W sprawie – zdaniem autora skargi – kontestowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ustawy poprzez wprowadzenie – § 26 ust. 2 załącznika do uchwały – zasad odpowiedzialności odszkodowawczej, mimo iż takowe uregulowania zawarte są w przepisach Kodeksu cywilnego. Przywołany przepis § 26 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi, iż odbiorca nie powinien dokonywać nasadzeń drzew lub krzewów nad przyłączami wodociągowymi w pasie 3 m oraz 5 m nad przyłączami kanalizacyjnymi, naruszenie tej zasady uniemożliwia uzyskanie przez odbiorcę odszkodowania za straty spowodowane przez Gminną Jednostkę Gospodarczą w przypadku likwidacji awarii, daje natomiast możliwość dochodzenia odszkodowań przez Gminną Jednostkę Gospodarczą za szkody, spowodowane niedotrzymaniem tego warunku, w należących do niego urządzeń. Z treści powołanego przepisu wynika, iż reguluje on kwestię odpowiedzialności majątkowej właściciela gruntu, na którym zlokalizowane są przyłącza wodociągowe lub kanalizacyjne. Przepis ten nakłada także na właściciela takiego gruntu zakaz dokonywania nasadzeń drzew i krzewów w określonym obszarze terenu wokół przyłączy. Sięgając do treści art. 19 ust. 2 ustawy i art. 40 ust. 2 u.s.g. oraz dokonując ich odniesienia do treści zakwestionowanego w skardze przepisu, bez wątpienia dostrzec wypada, iż uchwałodawca przekroczył delegację ustawową zawierając w treści § 26 ust. 2 załącznika do uchwały zakaz czynienia nasadzeń na gruncie, na którym zlokalizowane są przyłącza wodociągowe lub kanalizacyjne oraz stanowiąc zasady odpowiedzialności majątkowej za naruszenie tego zapisu. Wynika z tego, iż organ nie miał kompetencji do określenia w drodze uchwały wspomnianego zakazu i stanowienia zasad odpowiedzialności majątkowej za jego naruszenie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na ugruntowany w judykaturze pogląd, iż delegacja zawarta w art. 40 ust. 2 u.s.g. nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 roku, III SA/Kr 731/13 i z dnia 21 listopada 2013 roku, III SA/Kr 450/13; w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 roku, IV SA/Po 672/11; w Olsztynie z dnia 2 września 2010 roku, II SA/Ol 659/10; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2010 roku, II SA/Go 225/10; we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 roku, III SA/Wr 147/08 i inne; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty wykazujące na brak upoważnienia ustawowego do przyjęcia przez Radę Gminy – w drodze uchwały z dnia 28 listopada 2003 roku, nr XIII/65/2003 w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Żelechlinek" – przepisu § 26 ust. 2 załącznika do tej uchwały, uznać należy, że przedmiotowa uchwała w tym zakresie istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 19 ust. 2 ustawy, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności kontestowanej uchwały w określonym w wyroku zakresie. LS