II SA/Łd 769/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi K. M. i H. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oddala skargę. A. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...], zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 76,70 m2, pow. użytkowej 34,50 m2 i kubaturze 93,10 m3, położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości W., przy ulicy [...] 4A. Wojewoda wyjaśnił, że ww. decyzja organu I instancji została wydana na wniosek A. F. Odwołanie odeń złożyli K.M. i H.M., wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. Odwołujący się podnieśli, że rozbiórka niekorzystanie wpłynie na ich budynek gospodarczy, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto zakwestionowali opis stanu istniejącego budynku i pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji. Następnie organ II instancji wskazał, że specyfika robót rozbiórkowych obiektu budowlanego uzasadnia wprowadzenie innych niż przy jego budowie wymagań, których spełnienie jest warunkiem koniecznym udzielenia stosownego pozwolenia w tym zakresie. Wykaz załączników, jakie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, określa art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo budowlane" lub "ustawa". Do wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego obligatoryjnie należy dołączyć zgodę właściciela obiektu, którego dotyczy postępowanie, przy czym wydaje się oczywiste, że wymóg ten nie dotyczy przypadków, gdy wniosek składa właściciel obiektu. W rozpatrywanej sprawie wniosek złożyła właścicielka obiektu, co wynika z akt sprawy. Ponadto inwestor załączył: szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz projekt rozbiórki. Projektant sporządził informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W dokumentacji znajdują się wszystkie elementy wymagane ww. przepisem ustawy Prawo budowlane. Żadne dodatkowe opinie czy pozwolenia w omawianym przypadku nie są wymagane. Odnosząc się do uwag zawartych w treści odwołania Wojewoda wyjaśnił, że nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. Pozwolenie na rozbiórkę zostało udzielone z zastrzeżeniem zachowania warunków, dotyczących zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z opisem zawartym w projekcie rozbiórki, a ponadto, zgodnie z art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego. Ekspertyza i projekt rozbiórki zostały sporządzone przez osobę, będącą czynnym członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, posiadającą uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej. Brak jest przeto podstaw, by kwestionować projekt i twierdzić, że przedłożona dokumentacja nie czyni zadość wymaganiom i narusza przepisy. Zarzut sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na nieaktualnej mapie również jest chybiony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów należy przedłożyć szkic z usytuowaniem obiektu. Z projektu ponadto wynika, iż po rozbiórce wykonany zostanie ogniomur wraz z obróbkami blacharskimi, a pozostawiona w granicy ściana zostanie otynkowana. Kwestia ewentualnych przyłączy i mocowania na dachu anteny pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Pouczenie, zawarte w decyzji jest zaś zgodne ze wzorem decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016r. (Dz.U. z 2016r., poz. 1493) w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli K.i H. M., zarzucając jej naruszenie ich interesu prawnego i materialnego. Jak podnieśli opis budynku gospodarczego na działce nr 6-162/8 jest niezgodny ze stanem faktycznym, bowiem dach budynku gospodarczego nie był jednospadowy, lecz stanowił część dwuspadowego dachu nad budynkiem na działce nr 6-162/8 i przyległym budynkiem na działce sąsiedniej - nr 6-162/9; więźba budynku gospodarczego na działce nr 6-162/8 nie była statycznie samodzielna lecz stanowiła część konstrukcji wspólnej dla tego obiektu i dla budynku przyległego; rozbiórka więźby spowodowała natomiast uszkodzenie dachu nad sąsiednim budynkiem. W ocenie skarżących, przedstawiony w projekcie opis rozbiórki nie zawiera sposobu zabezpieczenia przyległego obiektu, przede wszystkim konstrukcji dachu wspólnej dla tego obiektu i dla przyległego; ścianka, oddzielająca budynek gospodarczy na działce nr 6-162/8 od przyległego budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr 6-162/9, jest wykonana z gazobetonowych bloczków grubości 12 cm i nie jest nośną ścianą grubości 25 cm, jak przedstawiono na rysunkach. Wskazali także, iż nie jest prawdą, że rozbiórka budynku nie spowoduje konieczności przebudowy istniejących przyłączy, związanych z przedmiotowym obiektem ani też, że budynek gospodarczy nie posiada przyłączy. Informacja w tym zakresie, zawarta w projekcie rozbiórki jest ponadto, jak wskazano, niespójna, bowiem opis planu bezpieczeństwa robót rozbiórkowych, zaleca odłączenie mediów przed wykonaniem rozbiórki. Nie jest również prawdą, że rozbiórka budynku nie będzie niekorzystnie działać na otoczenie. Na dachu budynku gospodarczego (na środkowej wspólnej ścianie), usytuowany jest wspólny maszt energetycznej wewnętrznej linii zasilającej ze stalowymi odciągami, mocowanymi symetrycznie na połaciach dachów sąsiadujących i przyległych do siebie budynków. Odcięcie odciągów na rozbieranym budynku będzie niekorzystnie działać na sąsiednią nieruchomość, w tym na mocowanie masztu dla działki nr 6-162/9. W ocenie skarżących fakt, że dokumentacja rozbiórki była nierzetelna, niezgodna ze stanem faktycznym, nie zapewniła bezpieczeństwa obiektowi przyległemu, co znalazło potwierdzenie w samowolnej rozbiórce budynku gospodarczego, bez jakiegokolwiek zabezpieczenia i stosownej procedury. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 11 września 2017r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący dodatkowo podnieśli, że rozbiórka budynku na działce nr 6-162/8, w W., przy ul. [...] 4A, niekorzystnie działa na otoczenie i na działkę skarżących nr 6-162/9 przy ul. [...] 6, generując dla nich znaczne koszty. Podnieśli również, że została ona wykonana nieprawidłowo, co wiązać się będzie z koniecznością remontu lub przebudowy albo też rozbiórki ich budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Według art. 28 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: pkt 1 - przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; pkt 2 - uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; pkt 3 - wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa - w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych (art. 32 ust. 1 ustawy). Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań (art. 32 ust. 2 ustawy). Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: pkt 1 - zgodę właściciela obiektu; pkt 2 - szkic usytuowania obiektu budowlanego; pkt 3 - opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; pkt 4 - opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; pkt 5 - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; pkt 6 - w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu (art. 33 ust. 4 ustawy). Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem przywołanych wyżej norm prawnych Sąd w całości podzielił stanowisko organów obu instancji o spełnieniu przesłanek do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego, usytuowanego w granicy z działką o numerze ewidencyjnym 6-162/9, stanowiącą własność skarżących. Jak trafnie podkreślił organ orzekający przedłożona przez inwestora dokumentacja, uzupełniona po uprzednim wezwaniu organu, jest niewątpliwie kompletna. Zawiera bowiem opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz projekt rozbiórki i oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z prawa własności. Rację ma także Wojewoda twierdząc, że inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości, ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek czy też przylega do budynku, usytuowanego na działce sąsiedniej. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę ma charakter związany, nie zaś uznaniowy, co oznacza, że warunkiem jej wydania przez organ jest ustalenie, czy w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do podjęcia takiej decyzji. W związku z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.) i zaliczeniem rozbiórki do kategorii robót budowlanych (art. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowalne) nie zaś budowy (art. 2 pkt 6 powołanej ustawy), przepisy wspominanego rozporządzenia nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Dotyczy to w szczególności obowiązku przedłożenia ekspertyzy, o której mowa § 206 ust. 1 rozporządzenia, obejmującej stan techniczny obiektu istniejącego (sąsiedniego). Wszelkie zatem zagadnienia, dotyczące wpływu projektowanych robót rozbiórkowych na budynek skarżących rozważane być mogą jedynie w kontekście opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowalne. W tym zakresie przeto informację, zamieszczoną w uzupełnieniu projektu rozbiórki uznać należy za wystraczającą. Projektant opisał bowiem szczegółowo zarówno sposób wykonania rozbiórki jaki i elementy budynku jej podlegające oraz jej wpływ na budynek sąsiedni. Okoliczność natomiast, że w związku z prowadzoną rozbiórką budynek skarżących wymagać będzie wykonania określnych robót budowlanych (związanych np. z koniecznością wykonania ogniomuru), nie stanowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku, należącego do inwestora. Prawnie irrelewantne jest przy tym odwoływanie się do tych zapisów projektu, które dotyczą zobowiązania się przez inwestora do wykonania robót budowlanych przy budynku skarżących. Po pierwsze bowiem: nie posiada on aktualnie żadnego tytułu prawnego do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych przy obiekcie sąsiada, po wtóre obowiązek utrzymania obiektu budowalnego w należytym stanie technicznym spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu (art. 61 ustawy Prawo budowalne), niezależnie od okoliczności, które uzasadniać mogą podjęcie działań z tym związanych. Kwestie te mogą co najwyżej stanowić podstawę do dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, nie mając wszakże przełożenia na obowiązki uczestników procesu budowlanego. Nienależnie od tego wskazać należy, że rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego, liczącego sobie blisko 50 lat była uzasadniona chociażby jego złym stanem technicznym, co potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości dokumentacja fotograficzna oraz sporządzona ekspertyza techniczna, znajdujące się w aktach sprawy. Podnoszone natomiast przez skarżących zarzuty, związane z wadliwością opisu przedmiotu rozbiórki i jej wpływu na bezpieczeństwo budynku sąsiedniego uznać należy za gołosłowne, bowiem nie zostały w żaden sposób udowodnione. Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę (ewentualnie rozbiórkę), zostały natomiast ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile jest wymagana). Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany - art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz następne ustawy Prawo budowlane) - (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., II OSK 58/08, II OSK 44/12 z 10 maja 2013 r., czy II OSK 208/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 113/16, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. Organ architektoniczno-budowlany, poza przeprowadzoną kontrolą zgodnie z przepisami prawa, nie ma obowiązku prowadzenia ani dodatkowych badań, ani ustaleń pod względem możliwości technicznych jego wykonania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 940/07 i z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3002/13.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 1 grudnia 2016 r., II SA/Ke 62, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podsumowując należy stwierdzić trafność stanowiska orzekających w sprawie organów I i II instancji co do spełnienia wszelkich wymogów do udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na rozbiórkę, a tym samym brak przesłanek do ich usunięcia z obrotu prawnego. Podnoszone przez skarżących zarzuty, z których wynika, że obawiają się oni o bezpieczeństwo swojego budynku podczas i po zakończeniu prac rozbiórkowych są nieuzasadnione, co trafnie wykazano w uzasadnieniu tych decyzji, powołując się na sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi kwalifikacjami budowlanymi projekt rozbiórki, za którego prawidłowość i trafność przyjętych rozwiązań technicznych ponoszą one odpowiedzialność. Podkreślenia w tej mierze wymaga, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę budynku nie może być stawiana na równi ze wzmożoną ochroną ich praw jaka niewątpliwie przysługiwałaby im w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której pozbawione merytorycznej zasadności argumenty wywodzone przez właściciela nieruchomości sąsiedniej miałyby ograniczać uprawnienia wnioskodawcy do decydowania o przedmiocie jego własności. Ochrona uzasadnionych interesów skarżących w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę sąsiedniego budynku nie może więc w praktyce oznaczać faktycznej blokady przedsięwzięcia, a takie znaczenie należało przypisać większości podnoszonym przez nich tak w skardze, jak i w odwołaniu zarzutom. W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), która nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 k.p.a. w zaskarżonej decyzji zawarto także wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne, które w sposób wyczerpujący opisuje okoliczności sprawy, wyjaśniając stanowisko organu oraz podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. dc