II SA/Łd 803/17

Dnia 15 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. H., reprezentującego Z. H., na postanowienie z dnia [...], nr [...], którym Prezydent Miasta Ł. zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe prowadzone z wniosku z dnia [...] Z. H. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z garażem, przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, podłączenia wodociągowego, przyłącza napowietrznej instalacji energetycznej, przyłącza gazowego i instalacji gazowej wewnętrznej, na nieruchomości w Ł. przy ul. A nr 112 (działki nr ewid.: 2/6, 2/7, 2/31, w obrębie [...]), uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...] Z. H. o wznowienie postępowania z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "k.p.a.") w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia [...], nr [...] - do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi pełnomocnika P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...], nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję własną z dnia [...], nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody [...] wniósł J. H., reprezentujący Z. H., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną wykładnię określeń ustawowych w treści przepisu, tj. "zagadnienia wstępnego" a także przez uznanie, iż zaskarżenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stanowi zagadnienie wstępne. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie jest błędne; sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną; - art. 107 § 1 i § 3, art. 11 i art. 12 w zw. z art. 126 k.p.a., przez braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonego postanowienia; organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił istnienia zagadnienia wstępnego. Przede wszystkim nie wskazał i nie wyjaśnił w jaki sposób rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od przyszłego orzeczenia WSA w Łodzi. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...], przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że jak wykazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zależność, o której mowa w przywołanym przepisie wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego przejawiającego się tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Organ administracji jest zatem obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/PO 136/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 613/14). Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) samo zaskarżenie decyzji nie wstrzymuje jej wykonania, co słusznie zauważył skarżący w zażaleniu. Wojewoda zauważył również fakt, iż w związku z wniesieniem skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]. Na marginesie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pismem z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 419/17 zawiadomił o wyznaczeniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. rozprawy w sprawie przedmiotowej skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi pełnomocnika inwestora P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] nie stanowi, z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyższego przepisu. Fakt niezakończenia postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie nie uniemożliwia bowiem wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Wobec powyższego w ocenie Wojewody [...], w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał bowiem, że organ I instancji może w analizowanej sprawie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Nadmienił również, iż organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do przyznania kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie zastosowano jedynie częściowo przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., czyli uchylono zaskarżone postanowienie organu I instancji bez równoczesnego orzekania co do istoty sprawy z uwagi na charakter ocenianego zagadnienia. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne w omawianej sprawie, Wojewoda [...] przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...] uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...], nr [...]. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył P. M., reprezentowany przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi inwestora na decyzję Wojewody [...] nr [...] nie stanowi z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego w sytuacji, gdy organ II instancji nie wyjaśnił podstaw faktycznych, ani prawnych zaskarżonej decyzji ograniczając się a limine do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez podjęcie decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy; 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie wyjaśniającego podstaw prawnych oraz faktycznych zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których organ II instancji przyjął, iż konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi inwestora na decyzję Wojewody [...] nr [...] nie stanowi z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 11 grudnia pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi ustosunkowując się do podniesionych zarzutów i wskazał, że wyrokiem z dnia 24 października, sygn. akt II SA/Łd 419/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania, co jest również okolicznością znaną Sądowi z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Skarga została wywiedziona na postanowienie Wojewody uchylające postanowienie Prezydent Miasta Ł. zawieszające z urzędu postępowanie wznowieniowe prowadzone z wniosku Z. H. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z garażem, przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, podłączenia wodociągowego, przyłącza napowietrznej instalacji energetycznej, przyłącza gazowego i instalacji gazowej wewnętrznej, na nieruchomości w Ł. przy ul. A nr 112 (działki nr ewid.: 2/6, 2/7, 2/31, w obrębie [...]). Wojewoda stwierdził, że konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi pełnomocnika inwestora P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania, nie stanowi, z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego. Sąd podziela ocenę Wojewody przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, co czyni zarzuty skargi niezasadnymi. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji, tak jak to prawidłowo wywiódł Wojewoda. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego"(por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cytowanego art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "(...) Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji" (wyrok dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie poddanej sądowej kontroli Sąd stwierdza, iż błędnie organ I instancji przyjął, że rozpoznanie wniosku z dnia 2 lipca 2013 r. Z. H. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia [...], nr [...], nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Istnienia takiego zagadnienia organ I instancji upatrywał w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...], nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję własną z dnia [...], nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, argumentując iż w jego ocenie zachodzi duże prawdopodobieństwo uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o oddaleniu przedmiotowej skargi nie stanowi w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 419/17 nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji , a wobec tego - nie uniemożliwił rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2525/16, LEX nr 2351554). Powyższa argumentacja wskazuje, że kwestionowane rozstrzygniecie odpowiada prawu i tym samym skarga nie jest zasadna, a podniesione zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. M.K.