II SA/Łd 83/16

Dnia 23 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień dla wdowy po kombatancie oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek B. K., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy B. K. wystąpiła do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie - zmarłym małżonku J. K. Organ rozpatrzył wniosek strony w oparciu o art. 20 ust. 3 ustawy i decyzją z dnia [...] odmówił stronie przyznania uprawnień przysługujących wdowie pozostałej po kombatancie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona nie zgodziła się z wydaną decyzją, wnosząc o jej zmianę. Decyzją z dnia [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 20 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1206) – dalej w skrócie "ustawa", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że według orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia przysługujące wdowom pozostałym po kombatantach nie mają charakteru samoistnego lecz pochodny. Uprawnienia takie mogą istnieć tylko wówczas, jeżeli uprawnienia kombatanckie będące w tej sytuacji uprawnieniami pierwotnymi przysługiwały zmarłemu małżonkowi i uprawnienia te małżonek utrzymałby gdyby obecnie żył. Tym samym, jeżeli osoba, od której wywodzi się uprawnienia pochodne (tj. zmarły współmałżonek): została pozbawiona uprawnień kombatanckich; względnie, gdy zachodzą przesłanki do pozbawienia uprawnień kombatanckich; to w rezultacie istnieją również podstawy do pozbawienia uprawnień osoby powołującej się jedynie na uprawnienia pochodne. Analogicznie brak jest wówczas podstaw do przyznania uprawnień. Uprawnienia te w żadnym wypadku nie podlegają dziedziczeniu. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy, pozbawia się uprawnień kombatanckich osobę, które w latach 1944-1956: była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcji w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c tej ustawy odczytywanym samodzielnie osoba, której dotyczy powyższy przepis nie może uzyskać uprawnień kombatanckich z żadnego tytułu nawet gdyby okoliczności faktyczne mające lec u podstaw wydania pozytywnego rozstrzygnięcia zostały należycie udokumentowane. Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był specjalną formacją wojskową powołaną w 1945 r. do walki z podziemiem niepodległościowym oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi, a także do zapewnienia porządku publicznego; do 1954 r. podlegał Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1991 r. (sygn. akt II UZP 7/91; OSNC APU 1992/10/174) stwierdził, że Korpus Bezpieczeństwa Publicznego wchodził w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 1999 r. (sygn. akt V SA 1663/98; Lex nr 49270) wskazał: służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej i wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. W niniejszej sprawie z akt ZBoWiD zmarłego męża strony oraz z kwerendy archiwalnej przeprowadzonej w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej wynika, iż J. K. pełnił służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w ramach, której prowadził walkę z bandami UPA oraz z podziemiem niepodległościowym. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym sama współpraca z organami represji (niezależnie od stosunku prawnego leżącego u podstaw pracy lub współpracy) nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i charakter zatrudnienia w tych organach chodzi. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym zaistnienie podstaw do zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy stanowi barierę do zachowania (uzyskania) uprawnień kombatanckich z jakiegokolwiek innego tytułu. Osoby, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy nie mogą skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego przez art. art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zaistnienie negatywnej przesłanki prowadzącej do pozbawienia uprawnień kombatanckich w myśl art. 21 ust. 2 ustawy wyłącza zastosowanie przesłanki pozytywnej przyznania uprawnień z tytułów wskazanych w ustawie, nawet jeżeliby fakty i okoliczności uzasadniające nabycie uprawnień zostały udokumentowane. Osoba pozbawiona uprawnień kombatanckich z uwagi na wykonywanie zadań związanych ze zwalczaniem podziemia niepodległościowego w strukturach aparatu bezpieczeństwa nie może otrzymać uprawnień z żadnego innego tytułu. Szef Urzędu dostrzegł, iż w aktach sprawy znajduje się Protokół z przeglądu akt weryfikacyjnych z dnia [...] stycznia 1996 r. Analiza treści protokołu każe uznać, że wymieniony protokół nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. W omawianym dokumencie nie wskazano podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia. Może być on co najwyżej rozpatrywany w kategoriach dokumentu utrwalającego określoną czynność przeprowadzoną w toku postępowania. Można również za poglądami doktryny uznać, że dokument ten stanowi tzw. "nieakt" administracyjny, tj. czynność mającą jedynie pewne pozory aktu administracyjnego (decyzji), lecz nie będącej nim. "Nieakt" nie jest w ogóle aktem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania reguły dotyczące aktów wadliwych. "Nieakt" nie może więc być uchylony ani zmieniony, nie można też stwierdzić jego nieważności. Nie wywołuje on żadnych skutków prawnych. Zaświadczenie o uprawnieniach kombatanckich wydane przez Urząd do Spraw Kombatantów na podstawie Protokołu z przeglądu akt weryfikacyjnych obrazowało jedynie stan akt sprawy, utrwalało określoną czynność przeprowadzoną w toku postępowania. Organ stwierdził więc, iż w stosunku do męża strony nie było prowadzone postępowanie weryfikacyjne zakończone decyzją Szefa Urzędu przyznającą uprawnienia kombatanckie. Podsumowując Szef Urzędu wywiódł, że wobec ustalenia, iż zaistniały przesłanki do pozbawienia zmarłego J. K. uprawnień kombatanckich, B.K. nie może uzyskać uprawnień pochodnych przysługujących wdowie po kombatancie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.K. wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej decyzji i podniosła, że mąż jej był w niewoli niemieckiej, walczył na froncie, przeszedł długi szlak bojowy i dlatego brak jest podstaw do zabrania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując legalność wydanych w sprawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. W tej sprawie istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ prawidłowo odmówił B. K. przyznania uprawnień dla wdowy po kombatancie, argumentując, że gdyby mąż skarżącej żył, to wówczas zostałby pozbawiony uprawnień kombatanckich. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Według art. 20 ust. 3 ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 2, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 21 ust. 1). Uprawnienia, o których mowa w ust. 1, nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956: była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c). O spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacji udziela się bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia. Na podstawie decyzji o przyznaniu uprawnień określonych w ustawie Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydaje odpowiednie zaświadczenie (art. 22 ust. 1). W trybie, o którym mowa w ust. 1, wydawane są zaświadczenia potwierdzające uprawnienia osób, o których mowa w art. 20 ust. 3, z tym że w przypadku gdy zmarły małżonek (małżonka) posiadał potwierdzone uprawnienia, rekomendacja nie jest wymagana (art. 22 ust. 2). Osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują te uprawnienia, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 25 ust. 1). Pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby wymienione w art. 21 w ust. 2: w pkt 1, 3 i 4, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3 (art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy). W ugruntowanym orzecznictwie sądowym zgodnie podkreśla się, że uprawnienia wdowy po kombatancie, określone w art. 20 ust. 3 ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, nie mają pierwotnego charakteru. Należą one do kategorii uprawnień pochodnych, uzależnionych od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. Z istoty praw pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez istnienia uprawnień pierwotnych, a ich zachowanie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Z tego powodu dla ustalenia uprawnień pochodnych wdowy po kombatancie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy uprawnienia kombatanckie przysługiwałyby nadal żyjącemu kombatantowi, czy też istniejący stan faktyczny uzasadniałby ich negatywną weryfikację. Stwierdzenie, że zmarły kombatant winien być pozbawiony uprawnień kombatanckich uniemożliwia przyznanie uprawnień wdowie po kombatancie (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 222/13 – Lex nr 1504644, Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 501/11 – Lex nr 966340, Łodzi z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 971/10 – Lex nr 755999, Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 351/15 – dostępny na stronie internetowej pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1832/09 – Lex nr 746822, 6 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 290/00 – Lex nr 81359, 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 905/05 – Lex nr 266355 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 14 marca 2002 r. sygn. akt III RN 107/01 – Lex nr 564034, 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 188/01 – Lex nr 564054, 11 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 57/02 – OSNP 2004/2/24). Z zebranego w rozpoznawanej sprawie kompletnego i prawidłowo ocenionego przez organ administracyjny materiału dowodowego wynika, że zmarły mąż skarżącej J. K. na podstawie zaświadczenia nr [...] z dnia 14 sierpnia 1976 r. wydanego przez Związek Bojowników o Wolność i Demokrację Zarząd Wojewódzki w Ł. otrzymał uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od 17 maja 1947 r. do 11 kwietnia 1949 r. Niespornym jest nadto, że za życia męża skarżącej nie było prowadzone wobec niego postępowanie weryfikacyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, choć w aktach sprawy znajduje się protokół z przeglądu akt weryfikacyjnych z dnia [...]stycznia 1996 r., nie posiadający niewątpliwie cech decyzji administracyjnej. Okolicznością niekwestionowaną jest również, że we własnoręcznie sporządzonym życiorysie J. K. oświadczył, iż w roku 1947 wstąpił jako ochotnik do wojska do [...], gdzie brał czynny udział w walkach z reakcyjnym podziemiem na terenach województw [...] i [...]. W deklaracji członkowskiej o przyjęcie w poczet członków ZBOWiD z dnia 5 stycznia 1976 r. J. K. wskazał, że dnia 17 maja 1947 r. wstąpił jako ochotnik do [...] w G. koło W. Po złożeniu przysięgi od 22 lipca 1947 r. do marca 1949 r. walczył z reakcyjnym podziemiem w okolicach miejscowości J., K., B., B., T., H., J., B. i M. Okoliczności te potwierdza także zaświadczenie Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia 15 stycznia 1975 r. Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 29 października 2015 r. [...] – w której służbę pełnił mąż skarżącej - brała udział w walkach zbrojnych z następującymi organizacjami: - maj - grudzień 1947 r. – Ruchem Oporu Armii Krajowej, Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość", Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym, Ukraińską Powstańczą Armią, grupami zbrojnymi określanymi jako "bandy o charakterze rabunkowym" oraz ugrupowaniami: "Jabłoni", "Zbyszka" i "Szuma", - 1948 r. – Armią Krajową, Ruchem Oporu Armii Krajowej, Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość", Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym, grupami zbrojnymi określanymi jako "bandy o charakterze rabunkowym" oraz ugrupowaniami: "Kasprzyka", "Jabłoni", "Lwa", "Szpaka", "Polska Partia Iskry" "Mokrego", "Kmiołka", "Motor", "Jarzyny", "Grota" i Zyszkiewicza", - styczeń - marzec 1949 r. – Ruchem Oporu Armii Krajowej, Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość", Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym oraz ugrupowaniami "Stryja", "Mokrego", "Kmiołka", "Jarzyny", "Mazurka" i "Czarnego". Wobec powyższego uprawniona jest konkluzja organu, że zmarły mąż skarżącej J. K. odbywając służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (w skrócie KBW) służył w istocie w aparacie bezpieczeństwa publicznego. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "aparatu bezpieczeństwa publicznego" oznacza wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (zob. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r., sygn. II UZP 7/91 - OSNC APU nr 10/92, poz. 174, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. OSK 1126/04 - Lex nr 165721, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. II OSK 387/06 LEX nr 344537). Tak też przyjął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r., K 15/1993 - OTK 1994/1/4/. Tym samym uznaje się, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy należy interpretować oddzielnie, ten kierunek w orzecznictwie NSA został wyraźnie zaznaczony (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1126/04 oraz powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2529/11, dostępne w CBOIS: http://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie przyjmował, iż na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Udział w ramach służby w KBW w walkach z niepodległościowym podziemiem nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej powodował utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Takie też stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 185/12 (dostępny na stronie internetowej pod adresem https://orzecznia.nsa.gov.pl). Skoro zatem według prawidłowych ustaleń organu orzekającego zmarły kombatant pełnił służbę w formacji wojskowej Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, to bezspornym jest, że gdyby żył, nie zachowałby uprawnień kombatanckich z powodu wystąpienia sytuacji określonej w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy. Branie udziału w ramach służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w walkach z niepodległościowym podziemiem powoduje utratę uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu zostały one przyznane. Poczynione wyżej ustalenia stanowiły dostateczną podstawę do wydania przez organ decyzji o odmowie przyznania uprawnień wdowy po zmarłym kombatancie. W motywach wydanych w sprawie rozstrzygnięć organ prawidłowo przestawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił z jakich powodów nie mógł przyznać B. K. wnioskowanych uprawnień. Dodać w tym miejscu trzeba, że argumenty podniesione w skardze nie mogły w żadnej mierze rzutować na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. k.ż.