II SA/Łd 883/24

Dnia 29 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 1 października 2024 r. nr 169/2024 w przedmiocie uchylenia postanowienia i uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego dotyczącego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki złącza kablowego oddala skargę. a.bł. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowieniem z dnia 1 października 2024 r. nr 169/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: WINB, organ II instancji, organ szczebla wojewódzkiego), po rozpatrzeniu zażalenia J.I. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: PINB, organ I instancji, organ szczebla powiatowego) nr 485/2024 z dnia 18 lipca 2024 r., którym oddalono skargę J.I. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w administracji, wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. - uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia 18 lipca 2024 r., jednocześnie uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego i zobowiązał organ egzekucyjny do podjęcia niezwłocznych czynności w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzją nr 81/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r., utrzymaną następnie w mocy przez WINB decyzją z dnia 17 marca 2016 r. nr 99/2016, PINB nakazał inwestorowi - P.B. rozbiórkę złącza kablowego elektroenergetycznego (estetycznej skrzynki wraz z kablami) wykonanego na działce nr [...] przy ul. [...] w obrębie [...] w Ł., przy południowej części granicy działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł., w warunkach samowoli budowlanej. Przeprowadzone w dniu 12 maja 2016 r. oraz w dniu 6 czerwca 2016 r., przez organ szczebla powiatowego oględziny na przedmiotowej nieruchomości wykazały, iż obowiązek wynikający z tej decyzji nie został wykonany. PINB wystosował w dniu 7 czerwca 2016 r. upomnienie do zobowiązanego, w którym wezwał go do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr 81/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, informując przy tym, iż w razie niewykonania orzeczonego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 30 sierpnia 2016 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do P.B.. Pismem z dnia 16 września 2016 r. P.B. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowieniem nr 860/2016 z dnia 14 listopada 2016 r. PINB odmówił uwzględniania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r., dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr 81/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. WINB postanowieniem nr 82/2017 z dnia 31 marca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 14 listopada 2016 r. W dniu 8 maja 2017 r. PINB przeprowadził oględziny na spornej nieruchomości, które wykazały, iż obowiązek wynikający z decyzji nr 81/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. nie został wykonany. Następnie postanowieniem nr 470/2017 z dnia 10 lipca 2017 r. PINB nałożył na P.B. grzywnę w celu przymuszenia - z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB nr 81/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. oraz: wezwał P.B. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] i wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty, wskazując, że w razie nie wykonania obowiązku, orzeczone będzie wykonanie zastępcze za zobowiązanego, na jego koszt. Zobowiązany P.B. uiścił orzeczoną w postanowieniu grzywnę. W dniu 15 września 2017 r. oraz 24 stycznia 2019 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny na spornej nieruchomości, w trakcie których ponownie ustalono, iż obowiązek wynikający z decyzji nr 81/16 nie został wykonany. W dniu 14 stycznia 2019 r. PINB wezwał P. S.A. Oddział Ł. (dalej także: P.) do złożenia wyjaśnień poprzez wskazanie procedury wymaganej w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr 81/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. Przy piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. P. wyjaśniła, że w celu demontażu złącza kablowego niskiego napięcia wykonanego w warunkach samowoli budowlanej należy: przed przystąpieniem do prac związanych z demontażem złącza kablowego uzyskać pisemną zgodę na wyłączenie abonenckiej linii kablowej niskiego napięcia z jej właścicielem, po uzgodnieniu demontażu złącza kablowego wykonawca powinien zgłosić się do A. Z. Wydział Majątku Sieciowego w Rejonie Energetycznym Ł., ul. [...] w Ł. w celu uzgodnienia wyłączenia abonenckiej linii kablowej niskiego napięcia, po dokonaniu demontażu złącza kablowego, wykonawca ma obowiązek dostarczyć do P. S.A. protokół z badania linii kablowej niskiego napięcia przed ponownym uruchomieniem. Przy piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. P.B. wskazał, że demontaż linii kablowej może nastąpić w terminach: 29 maja 2019 r., 8 czerwca 2019 r. lub w terminie wybranym przez J.I.. W korespondencji kierowanej do J.I. w dniach: 11 kwietnia 2019 r., 8 maja 2019 r. oraz 5 czerwca 2019 r. organ I instancji wezwał J.I. do zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia zgody na czasowe wyłączenie przez P. S.A. Oddział Ł. abonenckiej linii kablowej niskiego napięcia, będącej jego własnością oraz wskazania dogodnego terminu na wykonanie tych czynności. Odpowiadając na przedmiotowe pisma organu szczebla powiatowego, J.I. odmówił udzielenia zgody na wyłączenie linii kablowej niskiego napięcia w celu demontażu złącza kablowego elektroenergetycznego na działce nr [...]. Następnie, przy piśmie z dnia 26 września 2019 r., J.I. wskazał, że wyraża zgodę na czasowe wyłączenie przez P. S.A. Oddział Ł. abonenckiej linii kablowej niskiego napięcia, będącej jego własnością. Wyłączenie ma nastąpić w dniu 25 października 2019 r. w trybie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego P.B.. W dniu 10 grudnia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo P.B., zawierające załącznik w postaci pisma P. S.A. Oddział w Ł. z dnia 10 października 2019 r., w którym odniesiono się do udzielonej przez J.I. przy piśmie z dnia 26 września 2019 r. zgody na wyłączenie przez P. S.A. Oddział Ł. abonenckiej linii kablowej niskiego napięcia, będącej jego własnością. P. S.A. Oddział Ł. wskazała, że "właściciel kabla wyraził zgodę na wyłączenie własnych urządzeń dla wykonawcy zastępczego wskazanego przez PINB w Łodzi. Takiej zgody nie udzielił Panu ani wskazanej przez Pana firmie". Jednocześnie poinformowano zobowiązanego, że usługa polegająca na wyłączeniu napięcia i ponownym jego załączeniu jest płatna i podlega fakturowaniu. Odbiorca zlecający taką usługę musi wypełnić odpowiedni druk, na podstawie którego zostanie wystawiona faktura. Ponowne załączenie urządzeń pod napięcie możliwe jest tylko i wyłącznie po przedstawieniu przez wykonawcę prac, protokołu z badań linii kablowej. W celu wyłączenia kabla spod napięcia odbiorca musi zapewnić dojazd do słupa energetycznego na którym podpięty jest przedmiotowy kabel. Kabel ten odpiąć i podpiąć można tylko i wyłącznie z podnośnika. W dniu 27 stycznia 2020 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził ponowne oględziny na spornej nieruchomości, w trakcie których ustalono, iż obowiązek wynikający z decyzji PINB nr 81/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. nie został wykonany. Przy piśmie z dnia 25 maja 2020 r. P. S.A. Odział w Ł. przekazała PINB wykaz podmiotów, których pracownicy posiadają stosowne świadectwo kwalifikacyjne (grupy E) i upoważnienie podstawowe wydane przez P. S.A. Odział w Ł. do wykonywania prac przy urządzeniach energetycznych. Następnie PINB przesłał do podanych podmiotów zapytania o dokonanie wstępnej wyceny kosztów robót budowlano - instalacyjnych polegających na rozbiórce złącza kablowego elektroenergetycznego (estetycznej skrzynki wraz z kablami), przy uwzględnieniu zakresu robót wskazanych w załączniku do niniejszego pisma. Załącznik do niniejszego pisma stanowił szczegółowy wykaz robót, które miałyby zostać wykonane w celu realizacji obowiązku wynikającego z decyzji nr 81/2016. Na to zapytanie odpowiedziało: Przedsiębiorstwo I., "E. P.U.H. oraz M. wskazując, że koszt wykonania robót budowlanych określonych w zapytaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi będzie wynosił odpowiednio 15.612,44 zł netto, 15.000-20.000,00 netto oraz 10.350,00 netto. Postanowieniem z dnia 18 września 2020 r., nr 626/2020, PINB stwierdził, że obowiązek polegający na rozbiórce złącza kablowego elektroenergetycznego (estetycznej skrzynki wraz kablami) wykonanego na działce nr [...] przy ul. [...] w obrębie [...] w Ł., przy południowej części granicy działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł., wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 3 sierpnia 2016 r., zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, i wezwano zobowiązanego, P.B., do dokonania wpłaty kwoty 24.600 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2020 r., nr 182/2020 organ szczebla wojewódzkiego uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia 18 września 2020 r., nr 626/2020 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji zasygnalizował, że zaproponowana przez zgłaszającego się wykonawcę cena przedmiotowych robót budowlanych nie została należycie zweryfikowana przez organ I instancji. Organ powinien raz jeszcze dokonać analizy złożonych ofert i ustalić przybliżone koszty niezbędne do wykonania zastępczego. Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. zwrócił się do podmiotów o przedstawienie kosztorysu (cena netto + VAT) opisanych przez organ robót budowlano-instalacyjnych. Pismem z dnia 12 grudnia 2020 r. E. P.H.U. odpowiedziało, że nie dysponuje programem pozwalającym na sporządzenie kosztorysów ze wskazaniem poszczególnych cen materiałów, robocizny i pozostałych składników cenotwórczych, a podana kwota była kwotą szacunkową. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 84/2021, organ I instancji postanowił, że obowiązek polegający na rozbiórce złącza kablowego elektroenergetycznego, objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 3 sierpnia 2016 r., zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, i wezwano zobowiązanego, P.B., do dokonania wpłaty kwoty 19.203,30 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Na skutek rozpatrzenia zażalenia P.B., postanowieniem nr 55/2021 z dnia 23 marca 2021 r. uchylono postanowienie organu szczebla powiatowego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, iż na tym etapie sprawy wykonanie zastępcze zostało orzeczone co najmniej przedwcześnie. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia 7 marca 2022 r., w siedzibie organu I instancji stawił się P.B., który wyraził wolę wykonania ciążącego na nim obowiązku, wskazując, że dotychczasowa niemożność jego realizacji wynika z konieczności odłączenia przez J.I. napięcia. Pismem z dnia 7 marca 2022 r. organ II instancji przekazał PINB kserokopię pisma J.I. oraz E.I. z dnia 3 marca 2022 r., w sprawie kontroli nadzorczej nad przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym, celem przesłania akt sprawy oraz udzielenia wyjaśnień. W dniu 22 marca 2022 r. organ szczebla powiatowego wystosował pismo do zobowiązanego, aby złożył wyjaśnienia, co do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym TW nr [...]. Pismem z dnia 22 marca 2022 r. organ szczebla powiatowego przekazał organowi wyjaśnienia wraz z aktami sprawy. Po analizie akt sprawy, z uwagi na swoją niewłaściwość, organ II instancji przekazał organowi I instancji skargę J.I. oraz E.I., celem jej rozpoznania zgodnie z właściwością. W dniu 6 maja 2022 r. organ szczebla powiatowego wydał postanowienie, którym oddalono skargę J.I. oraz E.I. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w administracji, wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że aktualnie niewykonalne pozostaje skuteczne zastępcze wykonanie przedmiotowego obowiązku, a organ podejmuje czynności zmierzające do zakończenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Powyższe okoliczności przemawiały zdaniem organu szczebla powiatowego za koniecznością oddalenia skargi. Na skutek rozpoznania zażaleń J.I., E.I. oraz P.B., postanowieniem nr 117/2022 z dnia 19 lipca 2022 r. uchylono w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi szczebla powiatowego. Realizując wskazówki zawarte w tym rozstrzygnięciu, pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. organ szczebla powiatowego poinformował E.I., iż nie przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowej sprawie. W dniu 30 sierpnia 2022 r. organ I instancji wydał postanowienie nr 489/2022, którym oddalił skargę J.I. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w administracji, wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ szczebla powiatowego ponownie wskazał, że aktualnie niewykonalne pozostaje skuteczne zastępcze wykonanie przedmiotowego obowiązku, a organ podejmuje czynności zmierzające do zakończenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Powyższe okoliczności przemawiały zdaniem organu szczebla powiatowego za koniecznością oddalenia skargi. Na skutek rozpatrzenia złożonego zażalenia, postanowieniem nr 171/2022 z dnia 24 października 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu szczebla powiatowego. Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. WINB przekazał organowi I instancji pismo J.I. oraz E.I. z dnia 7 listopada 2022 r., noszące znamiona skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w sprawie wyegzekwowania w trybie nadzorczym obowiązku nałożonego na P.B.. W dniu 28 listopada 2022 r. organ szczebla powiatowego wystosował do P.B. pismo w sprawie udzielenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, tj. czy nałożony na niego obowiązek został wykonany, a jeżeli nie, to jakie działania zostały podjęte, a także, czy uzyskał zgodę właściciela linii kablowej - J.I. na czasowe wyłączenie przez P. S.A. Oddział Ł. abonenckiej linii kablowej niskiego napięcia w celu wykonania nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r., P.B. wskazał, że obowiązek nie został wykonany, gdyż nie została udzielona zgoda na czasowe wyłączenie linii kablowej niskiego napięcia przez J.I. Dodatkowo zobowiązany wskazał, że nie uzyskał odpowiedzi na pismo w sprawie wyrażenia zgody na czasowe wyłączenie prądu, które ponowione zostało w dniu 28 listopada 2022 r. - do pisma dołączono kserokopie pism wraz z dowodami nadania. Zdaniem P.B., E. I. nigdy nie wyrazi zgody na czasowe odłączenie prądu, w celu wykonania przez niego nałożonego obowiązku. Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. organ I instancji powiadomił E.I., iż jej skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego nie zostanie rozpoznana, gdyż nie jest podmiotem uprawnionym do jej wniesienia, tym samym organ I instancji rozpoznał złożoną skargę, jako skargę złożoną przez J.I.. W dniu 12 grudnia 2022 r. organ szczebla powiatowego wydał postanowienie 671/2022, którym oddalił skargę J.I. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w administracji, wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ szczebla powiatowego ponownie wskazał, że aktualnie niewykonalne pozostaje skuteczne zastępcze wykonanie przedmiotowego obowiązku, a organ podejmuje czynności zmierzające do zakończenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Powyższe okoliczności przemawiały zdaniem organu szczebla powiatowego za koniecznością oddalenia skargi. Na skutek rozpatrzenia złożonego zażalenia, postanowieniem nr 24/2023 z dnia 31 stycznia 2024 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu szczebla powiatowego. Przy piśmie z dnia 14 czerwca 2024 r. organ II instancji przekazał organowi I instancji pismo Państwa I. które uznał za skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Dnia 26 czerwca 2024 r. PINB wystosował do P.B. pismo w sprawie realizacji nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 8 lipca 2024 r., zobowiązany wskazał, że obowiązek nie został wykonany z uwagi na brak zgody J.I. na wyłączenie przez P. S.A. linii kablowej niskiego napięcia. Także pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. organ I instancji wezwał J.I. do wskazania, czy jest właścicielem linii kablowej niskiego napięcia znajdującej się w drodze działki nr ewid. [...], obręb [...] oraz czy wyraził bądź wyrazi zgodę na wyłączenie linii kablowej niskiego napięcia w celu wykonania obowiązku. W odpowiedzi na powyższe, J.I. powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W tym stanie faktyczno-prawnym, w dniu 18 lipca 2024 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym oddalił złożoną skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na chwilę obecną zastosowanie wykonania zastępczego nie jest możliwe z uwagi na brak zgody J.I. na odłączenie linii na czas niezbędnego demontażu. Zażalenie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł J.I., który powielił dotychczas prezentowaną argumentację. Przechodząc do rozpatrzenia skargi, WINB stwierdził, że organ nadzoru, rozpoznający skargę na przewlekłość postępowania ograniczyć się musi do zbadania terminowości podejmowania przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych i innych czynności postępowania. Organ egzekucyjny może przy tym odpowiadać jedynie za własne zaniechania i opóźnienia. Korzystanie przez stronę ze środków odwoławczych i zaskarżenia, niewykonywanie dobrowolne nakazów w postępowaniu przedłużają postępowania, jednakże nie powodują jego przewlekłości, którą utożsamiać należy wyłącznie z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego. Organ dalej podniósł, że analizując niniejszą sprawę, zgodnie z powyższymi wytycznymi, organ szczebla wojewódzkiego stwierdził, iż w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zachodzi przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrócił uwagę, że nie podjęto środków mogących doprowadzić do wykonania obowiązku, np. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron oraz przedstawiciela P. S.A., celem wypracowania rozwiązania sprawy, a być może znalezienia rozwiązania uniezależniającego wykonanie obowiązku od konieczności uzyskiwania zgody J.I.. Za niewystarczające uznał także działania samego zobowiązanego, które ograniczają się jedynie do wysyłania pism do J.I. i to dopiero po otrzymaniu pisma od organu egzekucyjnego w przedmiocie realizacji obowiązku. Po przeprowadzeniu dodatkowych czynności możliwa będzie ocena, co do dalszego kierunku prowadzenia przedmiotowego postępowania. Tym samym organ II instancji stwierdził, zaskarżonym w kontrolowanej sprawie postanowieniem, że skarga J.I. jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wskazane na wstępie postanowienie WINB z dnia 1 października 2024 r. wniósł zobowiązany – P.B. (dalej także: skarżący, zobowiązany), zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów Prawa budowlanego, Kodeksu postępowania cywilnego i Kodeksu wykroczeń. Skarżący wniósł o uchylenie i umorzenie postępowania, z uwagi na "brak możliwości wykonania i wydania wadliwej decyzji nakładającej obowiązek na osobę nie posiadającej prawa do dysponowania nieruchomością [...] na cele budowlane". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem skargi wywiedzionej do Sądu było postanowienie WINB z dnia 1 października 2024 r.: uchylające postanowienie PINB z dnia 18 lipca 2024 r., którym oddalono skargę J.I. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w administracji, wszczętego przez organ I instancji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz uwzględniające wskazaną skargę na przewlekłość. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, od którego wniesiona została skarga do Sądu, z uwagi na datę wystawienia tytułu wykonawczego zobowiązanemu, stanowił art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej art. 1 pkt. 29 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) (art. 13 ust. 1 ustawy). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na istotę regulacji art. 54 § 1 u.p.e.a. Na podstawie tego unormowania ustawodawca wprowadził uprawnienie do złożenia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, a także skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Uprawnienie to przysługuje zobowiązanemu. Przy czym zgodnie z art. 54 § 2 u.p.e.a. ten środek prawny w przypadku, gdy skarga dotyczy przewlekłości postępowania egzekucyjnego, przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. W niniejszej sprawie z takiego uprawnienia skorzystał podmiot opisany w ostatniej kolejności – J.I., którego uprawnienie do złożenia skargi nie było w sprawie kwestionowane. Przewidziana w art. 54 § 2 u.p.e.a. skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego dotyczy sytuacji, gdy w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo. Przy takim sposobie rozumienia przewlekłości postępowania przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany, przez co postępowanie trwało dłużej niż to jest niezbędne (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Dokonując oceny zasadności skargi złożonej w trybie art. 54 u.p.e.a. organ winien mieć na uwadze moment skierowania do dłużnika upomnienia, rodzaj egzekwowanego świadczenia, czas trwania postępowania egzekucyjnego, odległości czasowe między poszczególnymi, podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi, skuteczność i celowość podejmowanych czynności egzekucyjnych. Organ egzekucyjny, rozpatrując skargę na przewlekłość, powinien zatem ustalić przede wszystkim, czy czynności były podejmowane w terminie, bez zbędnej zwłoki, czy wystąpiły okresy, w których nie podejmowano żadnych działań. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest decyzja PINB z dnia 27 stycznia 2016 r. nr 81/2016, nakazująca inwestorowi - P.B., rozbiórkę złącza kablowego elektroenergetycznego (estetycznej skrzynki wraz z kablami) wykonanego na działce nr [...] przy ul. [...] w obrębie [...] w Ł., przy południowej części granicy działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł., w warunkach samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy ostateczną i prawomocną decyzją WINB z dnia 17 marca 2016 r. nr 99/2016. Organ wystosował do zobowiązanego upomnienie dnia 7 czerwca 2016 r., a następnie wystawił dnia 30 sierpnia 2016 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Po odmowie uwzględnienia zarzutów zobowiązanego (postanowienie z dnia 14 listopada 2016 r., utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r.) oraz po przeprowadzonych w dniu 8 maja 2017 r. oględzinach zaawansowania nakazanych robót, dnia 10 lipca 2017 r. organ egzekucyjny wydał postanowienie nr 470/2017 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązany grzywnę uiścił. W dniu 15 września 2017r. oraz 24 stycznia 2019 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny na spornej nieruchomości z wynikiem negatywnym w zakresie realizacji obowiązku przez zobowiązanego. W dniach 14 – 24 stycznia 2019 r. PINB korespondował z P., wzywając ją do wskazania procedury wymaganej w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a następnie w dniach 11 kwietnia 2019 r., 8 maja 2019 r. oraz 5 czerwca 2019 r. - z J.I., w temacie zgody na wykonanie zastępcze. Odpowiadając na przedmiotowe pisma, J.I. odmówił udzielenia zgody na wyłączenie linii kablowej niskiego napięcia w celu demontażu złącza kablowego elektroenergetycznego na działce nr [...], a następnie, 26 września 2019 r. wskazał, że wyraża zgodę na czasowe wyłączenie przez P. abonenckiej linii kablowej niskiego napięcia, będącej jego własnością. Wyłączenie miało nastąpić w dniu 25 października 2019 r., w trybie wykonania zastępczego, na koszt zobowiązanego P.B.. W dniu 27 stycznia 2020 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny na spornej nieruchomości – stwierdzono, że obowiązek wynikający z decyzji PINB nr 81/16 z 27 stycznia 2016 r. (rozbiórka złącza kablowego) nie został wykonany . Dnia 25 maja 2020 r. P. przekazała PINB wykaz podmiotów, których pracownicy posiadają stosowne świadectwa i upoważnienia do wykonywania prac przy urządzeniach energetycznych. Następnie PINB przesłał do podanych podmiotów zapytania o dokonanie wstępnej wyceny kosztów robót. Na powyższe zapytanie odpowiedziało kilka podmiotów wskazując, że koszt wykonania robót będzie wynosił odpowiednio 15.612,44 zł netto, 15.000 - 20.000 zł netto oraz 10.350 zł netto. Postanowieniem z dnia 18 września 2020 r., nr 626/2020, PINB stwierdził, że obowiązek zostanie, w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, i wezwano zobowiązanego, do dokonania wpłaty tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Postanowienie zostało jednak uchylone postanowieniem WINB z dnia 5 listopada 2020 r. Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. zwrócił się do podmiotów o przedstawienie kosztorysu (cena netto + VAT) opisanych przez organ robót budowlano-instalacyjnych. Pismem z dnia 12 grudnia 2020 r. jeden z podmiotów udzielił odpowiedzi. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 84/2021, organ I instancji ponownie postanowił, że obowiązek, zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, i wezwano zobowiązanego do dokonania wpłaty tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Postanowienie zostało jednak uchylone postanowieniem WINB z 23 marca 2021 r., a w uzasadnieniu wskazano, iż na tym etapie sprawy wykonanie zastępcze zostało orzeczone co najmniej przedwcześnie, gdyż organ winien uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast, w aktach sprawy brak jest zgody, zarówno J.I. jak i N.B. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2022 r. PINB odmówił zobowiązanemu wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, którą nakazano P.B. rozbiórkę. Postanowienie zostało utrzymane w mocy przez WINB. W dniach od 7 marca do 30 sierpnia 2022 r., w dniach od 9 listopada 2022 r. do dnia 12 grudnia 2022 r. oraz w dniach od 14 czerwca 2024 do 18 lipca 2024 r. PINB zajmował się skargami na przewlekłość postępowania egzekucyjnego składanymi przez J.I. i E.I.. PINB wskazywał wówczas w uzasadnieniach swych postanowień, że aktualnie niewykonalne pozostaje skuteczne zastępcze wykonanie przedmiotowego obowiązku, a organ podejmuje czynności zmierzające do zakończenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z powodu tych skarg w dniu 22 marca 2022 r., w dniu 28 listopada 2022 r. oraz w dniu 26 czerwca 2024 r. PINB wezwał zobowiązanego do wyjaśnień w przedmiocie wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym TW nr [...] Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. organ I instancji wezwał także J.I. do wskazania, czy jest właścicielem linii kablowej niskiego napięcia znajdującej się w drodze działki nr ewid. [...], obręb [...] oraz czy wyraził bądź wyrazi zgodę na wyłączenie linii kablowej niskiego napięcia w celu wykonania obowiązku. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 3 lipca 2024 r. J.I. powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku postępowania egzekucyjnego, korespondencję z organem prowadził także zobowiązany, który zapewniał o swej woli wykonania ciążącego na nim obowiązku oraz niemożności jego realizacji z powodu braku zgody J.I. - załączając kopie kierowanych do niego pism z zapytaniami o zgodę, opisując spotkania z właścicielem i matką właściciela nieruchomości, na której należy dokonać prac. Bezspornie w sprawie występowała już przewlekłość organu egzekucyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pozostawał w przewlekłości od momentu utrzymania postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów – w dniu 31 marca 2017 r. aż do dnia 8 maja 2017 r. – kiedy przeprowadził oględziny nieruchomości. Następnie przez ponad miesiąc wstrzymywał się z nałożeniem na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia (10 lipca 2017 r.), a po uiszczeniu jej przez zobowiązanego, kolejnych oględzin dokonał dopiero 15 września 2017 r. Okoliczność istnienia przewlekłości potwierdza postanowienie WINB z dnia 22 listopada 2018 r., w którym uwzględniono skargę J. I. na bezczynność i przewlekłość PINB i wyznaczono PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2018 r., który to termin nie został przez PINB dotrzymany. Kolejne oględziny PINB przeprowadził dopiero 24 stycznia 2019 r. Od tego czasu organ prowadził korespondencję z P. oraz J.I., zakończoną wyrażeniem zgody przez właściciela nieruchomości na której miało dojść do wykonania robót, na wykonanie zastępcze w terminie 25 października 2019 r. Kolejnych oględzin nieruchomości PINB dokonał dopiero 27 stycznia 2020 r. Pismem z 25 maja 2020 r. P. przekazało PINB wykaz podmiotów, których pracownicy posiadają stosowne świadectwa i upoważnienia do wykonywania prac przy urządzeniach energetycznych. Następnie PINB przesłał do podanych podmiotów zapytania o dokonanie wstępnej wyceny kosztów robót. Na to zapytanie odpowiedziało kilka podmiotów wskazując, że koszt wykonania robót będzie wynosił odpowiednio 15.612,44 zł netto, 15.000 - 20.000 zł netto oraz 10.350 zł netto. Dnia 3 grudnia 2020 r. PINB zwrócił się do podmiotów o przedstawienie kosztorysu. Postanowieniem z dnia 18 września 2020 r. i 29 stycznia 2021 r. PINB postanowił o zastępczym wykonaniu obowiązku, jednak postanowienia zostały uchylone przez WINB dwukrotnie (5 listopada 2020 r. i 23 marca 2021 r.). Organ II instancji pouczył PINB, iż winien uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W tym czasie PINB pozostawał w przewlekłości bowiem kolejne czynności podjął dopiero 22 marca 2022 r., 7 lipca 2022 r. i 28 listopada 2022 r. - przy czym nie były to czynności wskazane przez organ II instancji. Jednej z tych czynności organ dokonuje bowiem dopiero w czerwcu 2024 roku (pismo z dnia 26 czerwca 2024 r. skierowane do J.I.). Należy zauważyć, że nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego oczekiwanie na dobrowolne działanie zobowiązanego w przedmiocie rozbiórki ani też rozpatrywanie skarg na bezczynność czy oczekiwanie na działanie organu II instancji w tej sprawie. Postępowania tego nie wstrzymuje także korespondencja prowadzona z P.. Wierzyciel prowadzi postępowanie przewlekle nie tylko wówczas, gdy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy, gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno – prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe czy też są obiektywnie nieskuteczne. W ocenie Sądu, za sytuację kuriozalną należy uznać, że organ egzekucyjny przez 9 lat nie zdołał doprowadzić do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, pomimo całego szeregu narzędzi jakie ustawodawca mu pozostawił. Obowiązkiem wierzyciela nie jest bowiem jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego trzeba uznać za przewlekłe prowadzenie tego postępowania, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest de facto wstrzymanie czynności egzekucyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 174/07, LEX nr 341361, CBOSA). Należy podkreślić, że przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. O przewlekłości można mówić wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r., II FSK 1803/09, LEX nr 1100039, CBOSA). Inaczej mówiąc za przewlekłe należy uznać takie postępowanie, w którym choć podejmowane były czynności, to jednak zostały rozciągnięte w czasie przez organ egzekucyjny ponad miarę i w efekcie nie zmierzały do wyegzekwowania należności wierzyciela zainteresowanego jak najszybszym zakończeniem egzekucji w sposób skuteczny (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2872/16, LEX nr 2392746, CBOSA). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy należało uznać, że PINB prowadził postępowanie egzekucyjne przewlekle, toteż skarga w kontrolowanej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uzupełniająco wyjaśnia, że swoim rozstrzygnięciem nie objął kwestii, czy przewlekłość ta miała charakter rażący. Charakter rozpatrywanej sprawy administracyjnej jest bowiem odmienny od sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest przewlekłość, jakiej dopuszcza się organ prowadzący postępowanie, w odniesieniu do której sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu Sąd bada jedynie prawidłowość czynności dokonanych przez organ II instancji w przedmiocie skargi na przewlekłość złożonej w trybie art. 54 § 2 u.p.e.a. Odnosząc się zaś do zarzutów wskazywanych przez skarżącego należało wyjaśnić, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II FSK 2438/14, LEX nr 2168395, CBOSA). Podsumowując, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji, gdyż nie sposób nie zgodzić się z ustaleniami tego organu poczynionymi w przedmiocie przewlekłości. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. dc