II SA/Łd 899/12

Dnia 16 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA: Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1980r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia jako K.p.a.), art. 10 ust. 1 – 3, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 6 – 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako ustawa), po rozpatrzeniu sprawy A. P., orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko L. P. za okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 30 czerwca 2011r. w kwocie 400zł miesięcznie oraz za okres od dnia 1 lipca 2011r. do dnia 23 lipca 2011r. w kwocie 306,70zł oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko L. P. za okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 30 czerwca 2011r. w łącznej kwocie 3.506,70zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w kwocie 507,77zł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, iż decyzją z dnia [...] przyznał A. P. zasiłek rodzinny na dzieci: W. P. i B. P. na okres od 1 listopada 2010r. do dnia 31 października 2011r., zasiłek rodzinny na dzieci: M. P. i L. P. na okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 31 października 2011r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko: L. P. na okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 30 czerwca 2011r. oraz na okres od dnia 1 lipca 2011r. do dnia 23 lipca 2011r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dzieci: M. P. i L. P. na okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 31 października 2011r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na dzieci: W. P. i B. P. w miesiącu wrześniu 2011r.. W dniu 25 października 2011r. strona złożyła w urzędzie oświadczenie, iż z dniem 27 lipca 2011r. nie powróciła do pracy ale jednocześnie nie może skontaktować się z pracodawcą. W dniu 16 listopada 2011r. strona dodatkowo złożyła kserokopię pisma skierowanego do pracodawcy z wnioskiem o wydanie świadectwa pracy, które zostało zwrócone nadawcy z adnotacją "adresat wyprowadził się". Wobec powyższego organ wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie danych dotyczących okresu, w jakim strona podlegała ubezpieczeniu w związku z zatrudnieniem. W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż strona zatrudniona była w firmie konsultingowej w okresie od dnia 1 września 2006r. do dnia 31 października 2010r.. Wobec takiej informacji organ wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] i orzekł o odmowie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem L. P. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od dnia 1 listopada 2010r. W następstwie decyzją z dnia [...] organ orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia w postaci przedmiotowego zasiłku i o konieczności zwrotu nienależnie pobranych kwot. Na skutek odwołania strony organ II instancji uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, co organ I instancji uczynił i rozstrzygnął decyzją z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] organ wyjaśnił, iż okolicznością bezsporną jest, iż strona nienależnie pobrała świadczenie za okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 30 czerwca 2011r. oraz od dnia 1 lipca 2011r. do dnia 23 lipca 2011r.. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego. Zatem z chwilą likwidacji zakładu pracy, w którym strona pracowała, utraciło prawo do urlopu wychowawczego. Nie jest już osobą uprawnioną do tegoż urlopu, a co za tym do przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego. Na ustalenie to, według organu, nie ma wpływu brak wiedzy strony o likwidacji zakładu pracy, jak i fakt wydatkowania pobranych kwot, a to z tego względu, iż ustawodawca przewidział katalog przesłanek warunkujących uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy wskazał, iż za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Organ podał, iż w tej sytuacji świadczenie wypłacone stronie w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego należy zakwalifikować jako nienależnie pobrane, decyzja przyznająca ten dodatek została bowiem uchylona w następstwie wznowienia postępowania. Organ dodał, iż strona we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego została pouczona, iż przedmiotowy dodatek przysługuje wyłącznie osobie uprawnionej do urlopu wychowawczego. W terminie prawem przewidzianym A. P. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Argumentowała, iż występując o zasiłki rodzinne na dzieci przedstawiła zaświadczenie zakładu pracy, iż pozostaje na urlopie wychowawczym do dnia 23 lipca 2011r.. W lipcu 2011r. strona usiłowała skontaktować się z zakładem pracy celem ustalenia terminu powrotu do pracy jednak bezowocnie i jak dowiedziała się w późniejszym czasie od organu I instancji z dniem 1 listopada 2010r. zakład pracy został zlikwidowany. Odwołująca zwróciła uwagę, iż sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji, który w uzasadnieniu decyzji nakazał organowi I instancji rozważenie kwestii świadomości strony dotyczącej utraty pracy, jej charakteru, ustalenie od kiedy strona miała wiedzę o likwidacji zakładu, w konsekwencji od kiedy była świadoma, iż pobiera nienależne świadczenie. Podkreśliła, iż organ I instancji nie wywiązał się z wytycznych organu odwoławczego, czym naruszył art. 138 § 2 K.p.a., nie wyjaśnił od kiedy strona wiedziała o likwidacji zakładu w związku z tym w ocenie odwołującej, pobierając świadczenie była w dobrej wierze. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Przywołując dotychczasowy stan sprawy Kolegium powtórzyło za organem I instancji, iż przedmiotowy dodatek strona pobierała w okresie, kiedy na skutek likwidacji zakładu pracy nie była już zatrudniona i nie była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego tj. w okresie od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 31 października 2011r.. Likwidacja zakładu pracy, w którym strona przebywała na urlopie wychowawczym oznacza utratę prawa do urlopu wychowawczego, a z tym prawa do dodatku, które nierozłącznie związane jest z zatrudnieniem. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium przywołało treść art. 30 ust. 2 ustawy podkreślając, iż skoro podstawą rozstrzygnięcia jest uznanie świadczenia za nienależnie pobrane z uwagi na ustalenie, iż świadczenie to przyznane zostało na podstawie decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego, to nie można się zgodzić ze stroną, iż badaniu winny podlegać takie okoliczności jak działanie strony w złej lub dobrej wierze. Powołując się na podstawowe zasady postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wypełnił swoje obowiązki z tych zasad wynikające i w następstwie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. P. zaskarżyła powyższą decyzję w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności dotyczących wiedzy strony o likwidacji zakładu pracy, art. 8 K.p.a. w związku z tym, że ten sam organ podjął dwie rozbieżne decyzje i zakwestionował zasadność argumentów odwołania wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wezwania w charakterze świadka byłego pracodawcy skarżącej celem potwierdzenia okoliczności, iż strona pozostawała nie ze swej winy w przeświadczeniu, iż stosunek pracy istnieje, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do dowodu w postaci koperty z adnotacją "adresat wyprowadził się", w której kierowane było pismo strony do zakładu pracy. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację odwołania, zwracając szczególną uwagę na rozbieżność stanowiska organu odwoławczego w decyzjach wydawanych w ramach postępowania w tej samej sprawie. Przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w ślad za odwołaniem, strona podkreślała, iż uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczeń przyznanych skarżącej z formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż w myśl art. 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przepis ten przywołany został przez organy jako podstawa prawna wydanych decyzji. Dokonując krótkiej rekapitulacji stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie należy wskazać, iż skarżąca decyzją organu I instancji z dnia [...] otrzymała zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2010r. do 23 lipca 2011r.. W dniu 25 października 2011r. skarżąca poinformowała organ I instancji, iż nie powróciła do pracy, bowiem nie może skontaktować się z pracodawcą. W dniu 16 listopada 2011r. dodatkowo poinformowała organ, iż jej wniosek do pracodawcy o wydanie świadectwa pracy powrócił z adnotacją "adresat wyprowadził się". W dniu 8 listopada 2011r. organ zwrócił się w tej sprawie do ZUS ustalając, iż skarżąca była ubezpieczona z tytułu zatrudnienia w okresie do 31 października 2010r.. Okoliczności powyższe związane z ustaniem zatrudnienia zostały przez organy obu instancji uznane za udowodnione i na nich oparte zastało rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, iż o likwidacji dotychczasowego zakładu pracy dowiedziała się od organu I instancji, który ustalił tą okoliczność w oparciu o korespondencję z ZUS. Powyższe okoliczności zostały pominięte przez organy, a mają one decydujące znaczenie dla możliwości prawidłowego zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy . Przechodząc do oceny prawnej zaskarżonej decyzji należy na wstępie wskazać, iż pojęcie "świadczenie nienależnie pobrane" w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolicie rozumiane, choć od samego początku stosowania ustawy występowały poglądy wskazujące, iż owo pojęcie nie może być utożsamiane z pojęciem "świadczenia nienależnego", którego zakres znaczeniowy uznawano za szerszy. Ponadto uznawano konieczność istnienia po stronie świadczeniobiorcy świadomości wygaśnięcia uprawnienia do świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 826/09, LEX nr 558234, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 398/09, LEX nr 559901, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 130/10, LEX nr 576229). Wydaje się, iż decydujące znaczenie dla rozumienia owego pojęcia odegrał wyrok NSA z dnia 27 października 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 981/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0139905D03) wskazujący, iż jedynie w sytuacji gdy strona pobiera świadczenie rodzinne w złej wierze, można uznać, że zostało ono pobrane nienależnie. Sąd akcentował, iż omawiana ustawa posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a sam obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", lecz właśnie "świadczenia nienależnie pobranego". Sąd podkreślał, iż wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczeń. Powyższy pogląd jest aktualnie powszechnie akceptowany (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1483/10, LEX nr 752030; wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 sierpnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 319/12, LEX nr 1224027; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1219/11, LEX nr 1110827; wyrok NSA z dnia 4 października 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 762/11, LEX nr 1069676; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 220/11, LEX nr 957344; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 123/11, LEX nr 957319). W łączności z tym co zostało powiedziane powyżej pozostaje problematyka określenia, od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie. W tym zakresie zasadnie w orzecznictwie wskazuje się, że decydująca jest chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności, stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 130/10, LEX nr 576229; oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1483/10, LEX nr 752030). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organy w sposób niezgodny z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy uznały dodatek do zasiłku rodzinnego wypłacony skarżącej za świadczenie nienależnie pobrane. Owszem począwszy od dnia ustania stosunku pracy, wypłacone skarżącej świadczenia z tego tytułu stały się świadczeniami nienależnymi, bowiem zostały wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ich ustanie, ale nie jest to wystarczająca konstatacja aby można mówić o ich nienależnym pobraniu. Tym samym organy dopuściły się obrazy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a.). Dla możliwości legalnego ustalenia czy skarżąca rzeczywiście nienależnie pobrała świadczenie, a także do wskazania ewentualnej kwoty takiego świadczenia konieczne byłyby precyzyjne ustalenia odnoszące się do tego, kiedy skarżąca powzięła wiadomość o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, bowiem w okolicznościach sprawy jasne jest kiedy o tym fakcie powiadomiła organ pomocowy. Tych zaś okoliczności organy nie ustaliły, pomimo tego, że skarżąca zwracała na nie uwagę w toku postępowania administracyjnego. Skoro organ administracji publicznej władny jest ocenić czy dana okoliczność została udowodniona wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), to zaniechanie ustalenia, kiedy skarżąca powzięła wiadomość o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, stanowi naruszenie przepisów regulujących kwestie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Tym samym organ naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. – stwierdzając, iż decyzje obu instancji w sposób istotny naruszają art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Wobec uwzględnia skargi konieczne było wstrzymanie wykonania uchylonego rozstrzygnięcia (art. 152 P.p.s.a.). Ponownie prowadząc postępowanie organy winny zastosować się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). LS