II SA/Łd 901/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania G. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., w skrócie K.p.a.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz.930 ze zm., powoływana także jako ustawa), a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr. [...] w sprawie zasiłku celowego. W toku postępowania ustalono, iż Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr: [...], odmówił przyznania G. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w miesiącu maju 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, miedzy innymi, że nie dysponuje środkami finansowymi na zaspokojenie potrzeb wszystkich mieszkańców Miasta. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł G. K., który opisał historię swojej choroby, wielokrotne pobyty w szpitalach oraz kosztowne leczenie, wskazując na trudną sytuację życiową rodziny. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium przytaczając treść art. 8, art. 39, art. 106 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej wskazało, że z akt sprawy wynika, iż G. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonką M. K. Oboje są osobami biernymi zawodowo, posiadającymi niepełnosprawność w stopniu lekkim. Nie wykazują żadnych dochodów, nie pobierają dodatku mieszkaniowego. Utrzymują się z pomocy społecznej. W związku z powyższym Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące istoty pomocy społecznej stwierdziło, iż nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, która została wydana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że spełnienie kryteriów ustawowych przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, a przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu pomocy lub udzieli jej w wysokości innej niż ta, którą beneficjent określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem, w przypadku zasiłku celowego, również od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Organ pomocowy musi bowiem uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy. Środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, w których rodziny nie uzyskują żadnego dochodu ani dotychczas wsparcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stanęło na stanowisku, że skoro organ I instancji w sposób rzetelny zebrał materiał dowodowy, dokonał oceny sytuacji materialnej i potrzeb wnioskodawcy oraz zważył na własne - niewątpliwie ograniczone - możliwości finansowe i dopiero na tej podstawie określił w tym konkretnym przypadku, że nie może udzielić pomocy, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji odmawiając przyznania G. K. zasiłku celowego, wziął pod uwagę zarówno dotychczas udzieloną pomoc finansową rodzinie, a także fakt, iż musi zapewnić pomoc innym osobom ubiegającym się o wsparcie. Z decyzji organu I instancji wynika, jakim budżetem na realizację zasiłków celowych i celowych specjalnych w roku 2017 dysponuje Miejskie Centrum Pomocy Społecznej w P. Na dzień orzekania jest to kwota 27.781,80 złotych miesięcznie, co przy liczbie osób wnioskujących o wsparcie, pozwala organowi administracji na przyznanie świadczenia pomocowego w wysokości od 50,00 złotych do 100,00 złotych miesięcznie. Równocześnie organ odwoławczy zauważył, że rodzina strony od lat objęta jest stałą pomocą ze strony Prezydenta Miasta P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozumiejąc trudną sytuację życiową i materialną odwołującego podzieliło i zaaprobowało stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł G. K., który ponownie wyraził swoje niezadowolenie z nieprzyznania mu zasiłku celowego na zakup leków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r. , poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję pierwszo instancyjną odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup leków w miesiącu maju 2017 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Pod pojęciem niezbędnej potrzeby bytowej należy zatem rozumieć przede wszystkim potrzebę usprawiedliwioną ze względu na ochronę życia i zdrowia, ale również potrzebę pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Nie budzi więc wątpliwości fakt, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem nie każdej, lecz tylko niezbędnej potrzeby życiowej. Zasiłek celowy nie jest zatem przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Z woli ustawodawcy zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać. Stosownie bowiem do treści art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest to, aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a ponadto aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest zatem w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych trudności, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. Trzeba zatem przyznać rację organom, że w tej sytuacji przesłankami przyznania zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny bowiem zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ zmuszony jest brać pod uwagę nie tylko cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i własne możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. W tym miejscu wskazać też trzeba, że ustawa o pomocy społecznej sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu, bowiem przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem o charakterze uznaniowym. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobligowany. A to oznacza, że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Stanowisko to szeroko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 1464/06, gdzie wskazano, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 884/07; z dnia 3 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 94/06; z dnia 14 lutego 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05; z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04 – wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Wprawdzie stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Jednakże " stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91). A zatem uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać - o czym była już mowa wyżej - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. W niniejszej sprawie wydanie decyzji poprzedzone zostało wnikliwym postępowaniem mającym na celu ustalenie sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, która niewątpliwie okazała się niezwykle trudna. Następnie po ustaleniu, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanego świadczenia organ przystąpił do szczegółowego uzasadnienia powodów odmowy przyznania przedmiotowego zasiłku. W tym celu organ przeanalizował własną sytuację finansową tj. środki pieniężne wydane do tej pory w roku 2017 na cele pomocy społecznej oraz pozostałe do końca roku środki będące w dyspozycji organu, a także liczbę osób potrzebujących. Organ wskazał, że budżet na rok 2017 w Dziale 852 - pomoc społeczna: rozdział 852 214 - zasiłki i pomoc w naturze oraz składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, § 3110 - świadczenia społeczne wynosiły 357.818,00 zł, w tym 60.000,00 zł stanowiło zabezpieczenie na sprawienie pogrzebu dla 18 osób, 20.000,00 zł to kwota przeznaczona na chronienie dla osób bezdomnych. Na realizację zasiłków celowych i celowych specjalnych na rok 2017 pozostawała kwota 277.818,00 zł co stanowi miesięcznie 27.781,80 zł, przeciętny zasiłek celowy wyniósł od 50,00 – 100,00 zł. Choć niewątpliwie rozliczenie kwoty 277.818 zł na 12 miesięcy (rok 2017) nie może dać wskazanej przez organ kwoty 27.781,80 zł (277.818:12=23.151,50 zł) to jednak błąd ten nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, niezależnie od pomyłki w wyliczeniach. W tym kontekście należy też oceniać niezbędność potrzeby objętej przedmiotowym wnioskiem. Wobec tego uznać należy, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Trzeba mieć zaś na uwadze, iż jak wynika z akt sprawy skarżący wraz z rodziną objęty jest systematyczną i długotrwałą pomocą finansową. W roku 2017 w miesiącu styczniu, lutym, marcu , kwietniu i maju skarżący otrzymał pomoc w postaci zasiłku okresowego w wysokości po 257,00 zł miesięcznie oraz w miesiącu styczniu, lutym, marcu, kwietniu i maju 2017 r. w postaci zasiłku stałego w wysokości po 514,00 zł miesięcznie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. A.B.