II SA/Łd 930/18

Dnia 13 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki jawnej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 12 lipca 2018 r. nr SKO.4150.238.2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A. P. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku J. Z. i T. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 5, na działce nr 147. Odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła A Sp.j. z siedzibą w Ł., właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, działająca przez pełnomocnika - adwokata J. I. Strona podniosła, że do zaskarżonej decyzji nie dołączono wymaganych prawem załączników, w postaci części graficznej do decyzji o warunkach zabudowy, jak i wyników z analizy urbanistycznej w formie opisowej i graficznej. Niezależnie od braku załączników, zdaniem strony z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywieść, na podstawie jakich okoliczności organ ustalił wymogi dla określenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn.zm.), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity: Dz.U z 2017r. poz.1073 z późn.zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium wyznaczony w przedmiotowej sprawie obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szerokość frontu terenu inwestycji (od strony ul. A) wynosi 25 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w pasie 75 m od granic terenu inwestycji, poszerzając ten teren do granic działek ewidencyjnych wchodzących w skład obszaru analizowanego. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1 :1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Sporządzona analiza składa się również z części opisowej. Analizą objęto wszystkie działki zabudowane, zlokalizowane w granicach obszaru analizowanego. Funkcja i cechy istniejącej tam zabudowy (wskazane w tabeli stanowiącej element części opisowej analizy urbanistycznej) stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W pkt II. 1 "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zaskarżonej decyzji, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., ustalono następujące parametry dla wnioskowanej inwestycji: 1. linię zabudowy dla planowanej zabudowy wyznaczono jako obowiązującą, w odległości 15m do granicy z pasem drogowym jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr 150/2, 155, 156/1 i 158/1 na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia; 2. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 147 ustalono w przedziale od 0,11 do 0,28, przy czym wartość minimalna odpowiada wielkości minimalnej wskaźnika zabudowy o funkcji mieszkaniowej istniejącej w obszarze analizowanym, maksymalna natomiast wskaźnikowi zabudowy na działce nr 156/1 przy ul. A 13a, co odpowiada dyspozycji §5 ust. 2 rozporządzenia; 3. szerokość elewacji frontowej ustalono dla nowej zabudowy na poziomie od 10m do 15m jako wynik przyjęcia tolerancji 20% dla średniej wielkości szerokości elewacji frontowej całej zabudowy w obszarze poddanym analizie (12,5m ± 20%) tj. zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia; 4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono dla nowej zabudowy w wielkościach od 5m do 8m, przy czym minimalna wielkość odpowiada średniej wielkości budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym, maksymalna natomiast wielkości maksymalnej dla zabudowy o tej funkcji, co wypełnia dyspozycję § 7 ust. 4 rozporządzenia; 5. geometrię dachu ustalono jako dach dwu i wielospadowy, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 10° do 20 , wysokości głównej kalenicy od 6m do 10m. Kierunek kalenicy przy dachu dwuspadowym równoległy do ul. A; przy dachu wielospadowym natomiast równoległy lub prostopadły do ulicy. Ustalone w tym zakresie wymagania odpowiadają geometrii dachów z obszaru analizowanego, co pozostaje w zgodzie z treścią § 8 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium wyznaczenie w przedmiotowej sprawie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w przepisach prawa. W zakresie funkcji budynków zlokalizowanych w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym w tekście analizy ustalono, iż występuje tam zabudowa o funkcji takiej jak planowana czyli mieszkaniowej jednorodzinnej. Z analizy wynika też, że także pozostałe wskaźniki, cechy i parametry zabudowy stanowią kontynuację w stosunku do istniejącej zabudowy i zagospodarowania poszczególnych działek, położonych w obszarze analizowanym i ustalone zostały dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z przepisami rozporządzenia. Pozwala to na stwierdzenie, iż planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza wykazała też, iż planowana inwestycja spełnia również pozostałe z warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. A, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren inwestycji sklasyfikowany jako budowlany (B) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że z obowiązujących przepisów prawa wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwa odrębne załączniki graficzne. Zgodnie z treścią art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym załącznik graficzny do decyzji powinien wskazywać linie rozgraniczające teren inwestycji i dodatkowo w świetle przepisów rozporządzenia wyznaczoną linię zabudowy. O drugim z załączników graficznych mowa jest natomiast w § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załącznik graficzny do analizy winien odzwierciedlać granice obszaru analizowanego. Zaskarżona decyzja zawiera tym samym wszystkie wymagane prawem załączniki, przy czym bezspornie nie doręczono ich innym poza inwestorem stronom. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednakże, iż uchybienie polegające na braku doręczenia załączników do decyzji o warunkach zabudowy stronom postępowania, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie jak wskazują akta sprawy, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu i zakończeniu postępowania, jak również o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym. Organ stwierdził końcowo, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowałoby wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Brak jest też podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera też wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A Sp.j. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez adwokata J. I. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 40 § 1, art. 61 § 4, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez należytego ustalenia, zawiadomienia i zapewnienia udziału stronom - właścicielom działki 146/2, co stanowi wadę decyzji wydanej przez organy pierwszej i drugiej instancji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł ponadto, że zarzut naruszenia w postaci braku ujawnienia i ewentualnego pominięcia w niniejszym postępowaniu właścicieli działki sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji (nr 146/2), miałby znaczenie tylko wówczas, gdyby był podnoszony przez pominięte strony. Natomiast inne podmioty, tak jak strona skarżąca, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. Przede wszystkim wskazać należy, że jedynym zarzutem skargi jest okoliczność prowadzenia postępowania bez należytego zawiadomienia właścicieli działki nr 146/2, przy czym skarżąca Spółka jest właścicielem działki sąsiadującej z terenem inwestycji tj. dz. nr 145/3. Stąd zarzut skargi nie może zostać uwzględniony, a tym samym wpłynąć na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że zarzut pominięcia stron postępowania miałby znaczenie gdyby był podnoszony przez pominięte strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2276/11 "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10, z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK/11-– orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Ponadto, rację przyznać należy organowi, który odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika, tj. analizy tekstowej i graficznej istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, po wtóre gdy w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie zapoznanie się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień ( wyrok WSA w Lodzi z dnia 31 maja 2011r. sygn. akt II SA/Łd 328/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt IV SA/ Wa 735/09 - – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Dokumentacja niniejszej sprawy wskazuje, że działanie organu w żaden sposób nie uszczupliło praw strony skarżącej. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie potwierdza ponadto prawidłowość decyzji organów I i II instancji, bowiem w sprawie łącznie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów inwestycji odpowiadają wymogom rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2013 r., nr 164, poz. 1588). Z przytoczonych względów skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. A.B.