II SA/Łd 948/19

Dnia 3 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi K. R.-G. i K. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących K. R.-G. i K. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.B. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że odwołanie K. R. – G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia z dnia [...] roku, nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu. Dotychczasowy przebieg postępowania jest następujący: Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na K. R. – G. i K. G. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 grudnia 2019 roku: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, dotyczącego inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. obejmującego budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego wraz z dwoma garażami i dwoma wiatami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną obejmującą wykonanie instalacji elektrycznej, wody i kanalizacji sanitarnej z dwoma bezodpływowymi zbiornikami do czasowego gromadzenia nieczystości bytowych oraz decyzją nr [...] z dnia [...] r , zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i zmieniającą pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...] r. w części zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 173/12 w obr. [...] gm. D., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia robot do stanu zgodnego z prawem, – oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższą decyzję doręczono K.G. w dniu 11 lipca 2019 roku, zaś profesjonalnemu pełnomocnikowi K. R.-G. w dniu 10 lipca 2019 roku (w aktach administracyjnych znajduje się stosowne pełnomocnictwo). Strony nie zakwestionowały prawidłowości doręczeń. W dniu 25 lipca 2019 roku nadano na Poczcie Polskiej przesyłkę zawierającą odwołanie od wyżej wskazanej decyzji. Odwołanie to zostało podpisane jedynie przez K. R.-G. i tylko tę osobę wskazano w nagłówku pisma. W treści pisma nie powołano się na działanie K.R.-G. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez męża – K. G. Jak wynika z akt administracyjnych takie pełnomocnictwo (opatrzone datą 20 lipca 2019 roku) złożono do organu dopiero w dniu 16 sierpnia 2019 roku przy okazji próby zakwestionowania pisma PINB przekazującego odwołanie do organu II instancji, która to spotkała się z reakcją [...]WINB w postaci postanowienia nr [...] z dnia [...] roku stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Wskazanym na wstępie postanowieniem organ II instancji stwierdził uchybienie przez K.R.-G. terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu decyzję pierwszoinstancyjną doręczono prawidłowo, bowiem nadano ją na adres kancelarii adwokackiej pełnomocnika skarżącej. Odbiór decyzji w dniu 10 lipca 2019 roku (środa) został potwierdzony na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru pieczątką kancelarii pełnomocnika strony i własnoręcznym podpisem J. M. Zatem organ ustalił, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 lipca 2019 roku (środa). Następnie organ zauważył, że ze stempla pocztowego umieszczonego na przesyłce zawierającej odwołanie K. R. – G. wynika data nadania 25 lipca 2019 roku (czwartek). Nadto organ podniósł, że odwołanie nie zawierało prośby o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła K. R.-G. (działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik K. G., stosowne pełnomocnictwo złożono na wezwanie Sądu). Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 § 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż doręczenie kwestionowanej decyzji adwokatowi skarżącej wywołuje skutki tak dla skarżącej, jak i dla jej męża, pomimo że profesjonalny pełnomocnik reprezentował wyłącznie skarżącą, co wynika z pełnomocnictwa przedłożonego do odwołania z dnia 6 września 2018 roku, zaś osobno korespondencja kierowana była do męża skarżącej; 2. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego w sytuacji, gdy w postanowieniu z dnia [...] organ uznał, że skarżąca reprezentuje męża, i pomijając jednocześnie, że odwołanie z dnia 25 lipca 2019 roku zostało złożone w przez skarżącą w imieniu własnym oraz w imieniu męża – K. G.; 3. art. 29, art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 40 w zw. z art. 109 i art. 129 § 2 k.p.a., albowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od daty doręczenia decyzji stronie, a nie tylko pełnomocnikowi. Skarżąca uznała, że skoro jej mężowi decyzję doręczono 11 lipca 2019 roku, to w jego przypadku złożenie odwołania w dniu 25 lipca 2019 roku nastąpiło w ustawowym terminie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie odwołania z dnia 25 lipca 2019 roku do rozpoznania jako złożonego w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organ wyższego stopnia zasadnie uznał, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu i że pochodzi ono wyłącznie od K. R. – G. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika – od doręczenia decyzji temu pełnomocnikowi. Zatem dopiero skuteczne doręczenie wydanej decyzji, otwiera dla tej strony czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Z kolei art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. W niniejszej sprawie strony nie kwestionują prawidłowości doręczeń decyzji ani daty tych doręczeń. Osią sporu pozostaje natomiast okoliczność, czy odwołanie wniosła skarżąca wyłącznie w imieniu własnym czy również jako pełnomocnik męża – K. G. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii kluczowa, w ocenie Sądu, pozostaje okoliczność złożenia pełnomocnictwa udzielonego przez K. G. swojej żonie przy piśmie zatytułowanym "zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku doręczonego K.G. w dniu 06 sierpnia 2019 roku", bowiem wywołała ten prawnie relewantny skutek, że w dniu rozstrzygania o dopuszczalności odwołania organ II instancji posiadał już wiedzę o udzieleniu pełnomocnictwa, a zatem stosownie do treści art. 7 k.p.a. powinien był tę wiedzę uwzględnić w toku postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie naruszył art. 40 k.p.a. ani art. 109 k.p.a. i nie przypisywał skutków doręczenia kwestionowanej decyzji adwokatowi skarżącej wobec jej męża. Organ prawidłowo ustalił daty doręczania decyzji stronom postępowania i wywiódł z tego właściwe wnioski co biegu terminu do złożenia odwołania. Przyczyną sporu jest niejednoznaczne zachowanie skarżącej, która w treści odwołania nie powołała się na pełnomocnictwo od męża, które później przedstawiono organowi. Wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a. i nie pozwala na działanie małżonka tylko na podstawie domniemanego pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 858/10, LEX nr 990297). Podstawą działania w postępowaniu administracyjnym w czyimś imieniu nie mogą przy tym stanowić wyłącznie przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, lecz wymagane jest powołanie się przed organem na fakt działania jako pełnomocnik i przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa. Zatem zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 29, art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie jest trafiony. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. (pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu.) Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie, bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jednak w razie wątpliwości co do zakresu umocowania organ winien zwrócić się do strony ustalając, jaka jest jej wola, zwłaszcza gdy pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny. Jeżeli treść pisma nie pozwala jednoznacznie zakwalifikować go procesowo, organ powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do dokonania stosownych uściśleń, pouczając ją jednocześnie o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach, adekwatnie do konfiguracji procesowej, w oparciu o art. 9 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 270/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1281/19, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). W ocenie Sądu, z uwagi na treści zawarte piśmie zatytułowanym "zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku doręczone K. G. w dniu 06 sierpnia 2019 roku" organ powinien powziąć wątpliwości co do tego, kogo należy uznać za stronę odwołującą się od decyzji. Mimo bowiem wskazania w nagłówku odwołania jedynie osoby K. R. – G. z treści "zażalenia" wynikało, że intencją było występowanie w imieniu obojga małżonków, na co wskazuje – pomijając już fakt złożenia pełnomocnictwa - odwoływanie się do zagadnień związanych z ochroną majątku wspólnego małżonków. Wprawdzie organ nie może wyręczać strony w działaniu, to wobec podmiotu, którego zachowanie cechuje brak pełnego rozeznania w sprawie, powinien rozszerzyć działania informacyjne i zapewnić takiemu podmiotowi podstawową wiedzę o pozostających w jego dyspozycji prawach procesowych, a także wyjaśniać intencje budzących wątpliwości działań (por. wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 101/19 z dnia 17 października 2019 r., LEX nr 2744541). Reasumując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, dysponując "zażaleniem" oraz złożonym dokumentem pełnomocnictwa winien wyjaśnić, w czyim imieniu działa K. R. – G., czego jednak nie uczynił, narażając się na zarzut naruszenia art.7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ponownie prowadząc postępowanie organ II instancji weźmie pod rozwagę całokształt zebranego materiału w sprawie i wyjaśni intencje strony co do tego, czy analizowane odwołanie pochodzi również od K. G. A.B.