IV SA/Gl 270/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi H. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczenia odwołania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: Kpa), w związku z odwołaniem z dnia 25 listopada 2015 r. wniesionym przez H.U. a podpisanym przez jego matkę E. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] r. znak: [...] odmawiającej przyznania mu świadczenia z funduszu alimentacyjnego – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. – Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) odmówił dla strony – H.U. urodzonego [...] r. przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji stwierdził, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1224,22 zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 725,00 zł na osobę w rodzinie. Decyzję tę doręczono w dniu 26 listopada 2015 r. Pismem datowanym na dzień 25 listopada 2015 r., którego wpływ odnotowano do organu pierwszoinstancyjnego w dniu 26 listopada 2015 r. matka strony – E.R. wniosła od niej odwołanie. Wskazując na w nim, iż H.U. jest przez nią reprezentowany. W aktach sprawy – na co w dalszej kolejności zwrócił uwagę organ odwoławczy – znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu 5 października 2015 r. przez H.U., w którym upoważnił swoją matkę E. R. do: po pierwsze – złożenia w jego imieniu wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w placówce w T. oraz dokumentów i załączników niezbędnych do prowadzenia sprawy, oraz po drugie – odbioru z placówki zaświadczeń i dokumentów związanych ze sprawą. Zdaniem organu odwoławczego z upoważnienia tego wynika, iż H.U. nie upoważnił swojej matki do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Argumentując podniósł także, że w tej sytuacji Kolegium pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. wezwało E. R. do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego jej przez syna do wniesienia w jego imieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie poinformowało ją, iż dołączone do akt sprawy upoważnienie z dnia 5 października 2015 r. dotyczy jedynie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zaakcentował, że Kolegium wskazało, iż brakujący dokument należy przedłożyć w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania i poinformowało stronę, że w przypadku braku w wyznaczonym terminie pełnomocnictwa organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, a także, że wobec konieczności dostarczenia tegoż dokumentu przesunięto termin rozpatrzenia odwołania do dnia 29 stycznia 2016 r. Następnie organ odwoławczy podniósł, że mimo dwukrotnego awizowania w dniach 4 stycznia 2016 r. i 19 stycznia 2016 r. adresatka nie odebrała wezwania, co skutkowało uznaniem, iż doszło do zastępczego doręczenia wezwania z dniem 18 stycznia 2016 r. Wskazując na regulacje prawne przedmiotu rozpoznania Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zacytowało także art. 33 Kpa i 44 Kpa, po czym skonstatowało, że zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie podniosło, że merytoryczne rozpatrzenie w administracyjnym postępowaniu odwoławczym określonej sprawy może nastąpić dopiero wówczas, jeśli po wstępnej kontroli odwołania okaże się, że jest ono dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Wyjaśniło przy tym, że do przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Na poparcie wyrażonego stanowisko przytoczyło wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, oraz z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Na zakończenie organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że wniesienie odwołania jest środkiem prawnym, który przysługuje wyłącznie stronie postępowania, a więc podmiotowi posiadającemu interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Natomiast stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa, czyli być wyprowadzone z konkretnej normy prawnej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania danego przepisu. Interes prawny, musi bowiem bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, natomiast brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie zezwala na uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym – tak wyrok NSA z dnia 23 maja 1994 r., sygn. akt I SA 979/93. Podsumowując stwierdził, że stroną jest H.U., natomiast E.R. jest jego matką, i nie ma z tego tytułu własnego interesu prawnego, a "w odwołaniu nie powołała się na inne okoliczności z których mógłby wynikać jej interes prawny". Zaakcentował, że nie przedłożyła ona również pełnomocnictwa syna do wniesienia w jego imieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zatem – skonkludował – iż "ze złożonego odwołania w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że wnosząca je nie jest stroną postępowania i nie posiada upoważnienia strony do wniesienia odwołania. W konsekwencji konieczne jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z jego rozstrzygnięcia. Zakwestionowała zaistnienie braków formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie odwołania podpisanego przez jego matkę. Podniosła, że upoważniła na piśmie matkę E. R. do reprezentowania jej przed "pracownikami MOPS w T., do prowadzenia korespondencji i gromadzenia jak i przesyłania pism związanych ze sprawą". Jednocześnie autor skargi wyjaśnił, że E.R. do domu z pracy wraca każdego dnia po 20.00 i w żaden sposób nie jest w stanie zjawić się w placówce w godzinach urzędowania. W jego ocenie można było ją poinformować telefonicznie o konieczności dosłania dokumentu lub "napisać do mnie na Uczelnię" lub też zawiadomić o zaistniałych problemach telefonicznie. Na zakończenie, po przedstawieniu swojej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej, podniósł, że zwraca się z prośbą o przywrócenie możliwości "decyzji SKO w sprawie przyznania mi wypłat alimentów poprzez uznanie błędów jakie popełnili pracownicy MOPS w T. błędnie kompletując dokumenty". W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o "uwzględnienie skargi" i "uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium". W motywach stwierdził, że w sytuacji braku pełnomocnictwa strony błędnie uznano, że zachodzi niedopuszczalność odwołania. Jednocześnie stwierdził, że odwołanie należało pozostawić bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) wykazała bowiem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może ono pozostać w obrocie prawnym. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Spór koncentruje się na ocenie czy w realiach przedmiotowej sprawy matka strony była umocowana do wniesienia odwołania, czy też wprost przeciwnie. Tym samym sprowadza się on do oceny czy w sprawie działał skutecznie ustanowiony pełnomocnik, w aspekcie materialnego, technicznego uzewnętrznienia woli strony, a tym samym poprawności czynności polegającej na przedłożeniu dokumentu "pełnomocnictwa" – jak twierdzi strona skarżąca, czy też nie – jak wywodzi organ. Zdaniem Sądu, organ – w realiach przedmiotowej sprawy – przedwcześnie, bez dokonania pełnych ustaleń arbitralnie określił wolę strony i uznał brak umocowania do działania w jej imieniu przez matkę. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że zarówno wolą strony było działanie przez ustanowionego pełnomocnika, jak i to, że pełnomocnik zamanifestował swoją wolę skorzystania z pełnomocnictwa. Twierdzenie to wzmacnia sposób skonstruowania tak pełnomocnictwa z dnia 5 października 2015 r., jak i samego już odwołania. W drugiej kolejności zauważenia wymaga, że pełnomocnictwa nie sporządzał profesjonalny pełnomocnik, ani też nie jest ono udzielone na formularzu urzędowym. Niemniej jednak jest w nim wyrażona wola mocodawcy do działania w jego imieniu do "złożenia dokumentów niezbędnych do prowadzenia sprawy", a także że nie może on osobiście składać oświadczeń. Zatem nie ma w nim ograniczenia reprezentacji co do jej fazy czy etapu. Nie zatem można przyjąć, jak de facto uczynił to organ, że jeżeli żądanie i zawarta w nim wola strony działania przez pełnomocnika jest zredagowane niezręcznie czy mało zrozumiale, to organ czy umocowany są uprawnieni do sprecyzowania treści żądania mocodawcy. Inaczej aniżeli przy formalnym braku pełnomocnictwa, które to żądanie w pierwszej kolejności winno być skierowane, do jego uzupełnienia, do pełnomocnika. Materialne zaś kreowanie woli strony jest niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji mocodawcy. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie decyduje wszak ostatecznie strona. Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec niedokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) i niedostatecznego poinformowania strony o okolicznościach mających istotny wpływ na jej obowiązek (art. 9 Kpa), należało uznać, że jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na jego wynik. Ponadto uwzględniając – za Naczelnym Sądem Administracyjnym – wskazać należy, że zwięzłość przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika, tak wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05. Toteż ustalając wolę strony, nie sposób nie odnieść się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121, ze zm., dalej: Kodeks cywilny lub Kc), a normującej zakres pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje: pierwsza – to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga – to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. Równocześnie zauważyć należy, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 kodeksu cywilnego, zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 Kpa. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08. Z kolei NSA orzekł, co w pełni aprobuje skład orzekający, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów kpa – tak wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1753/09. Dokument pełnomocnictwa nie ma znaczenia konstytutywnego, gdyż taki charakter posiada samo udzielenie umocowania. Dokument pełnomocnictwa jest niezbędnym dowodem potwierdzającym istnienie umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony. W sytuacji wątpliwości co do zakresu umocowania organ winien zwrócić się do strony ustalając, jaka jest jej wola, zwłaszcza gdy pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny. Zgodnie z pominiętym przez organ § 4 art. 33 Kpa – w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Wprawdzie powstaje kwestia oceny "mniejszej wagi", to jednak wola ustawodawcy domniemania pełnomocnictwa członków najbliższej rodziny powinna skłaniać organ do większej staranności przy ustalenia woli strony i oceny sytuacji "mniejszej wagi". W zakwestionowanym przez organ odwołaniu to wskazać należy, że już co do jego autorstwa znajdują się dwa podmioty: strona i jej pełnomocnik. Oznaczona jest w nim bowiem zarówno strona, jak i podmiot ją reprezentujący. Na zakończenie podkreślenia wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia powoduje konieczność wezwania samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § Kpa) na podstawie art. 64 § 2 Kpa, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania – tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 641/97, przypomniany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2164/13 oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. LEX Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 371). W przytoczonej powyżej judykaturze – co z uwagi na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę wymaga przypomnienia – podnosi się także, że uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje stronie, a pełnomocnik działa w imieniu strony na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Jeśli zatem pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Organ wówczas powinien, zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem, wezwać wnoszącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania, bądź też uznać odwołanie za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Wymóg podpisania odwołania wynika z art. 63 § 3 Kpa. Podanie niepodpisane nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 Kpa. Brak podpisu jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że strona w dniu 5 października 2015 r. udzieliła pisemnego pełnomocnictwa matce, mniej czy bardziej starannie konstruując zakres umocowania, do: 1) złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz – co istotne – dokumentów i załączników niezbędnych do prowadzenia postępowania, 2) odbioru "niezbędnych wskazówek co do postępowania w powyżej sprawie jak i odbioru z placówki zaświadczeń i dokumentów związanych z niniejszą sprawą". Złożyła w nim także oświadczenie, że nie może osobiście składać oświadczeń ani stawiać się na wezwania. Wskazując przy tym jako powód zamieszkiwanie poza granicami województwa [...], w związku ze stacjonarnym trybem studiów w K. Ponadto decyzję osobiście odebrała osoba, która na jej odwrocie uczyniła wyłącznie zapis "potwierdzam odbiór" z nakreśleniem daty 26 listopada 2016 r., bez podpisu. Zatem trudno ocenić kto tę decyzję odebrał, skoro nie ma wzmianki o tym przy potwierdzeniu odbioru. Niekwestionowana jest przy tym wiedza o niej strony. Bezspornym jest także to, że w pisemnym odwołaniu w nagłówku określony jest odwołujący się jako: "H.U., reprezentowany przez matkę". W tych okolicznościach organ odwoławczy skierował do umocowanej wezwanie, które zostało uznane za doręczone, do przedłożenia pełnomocnictwa do wniesienia w imieniu syna odwołania. Wezwanie to organ odwoławczy skierował nie do strony a do pełnomocnika mimo kwestionowanego materialnie umocowania. Wadliwość działania wprawdzie dostrzegł organ odwoławczy wnosząc w odpowiedzi na skargę o uchylenie zaskarżonego postanowienia, to jednakże argumenty na wyrażone stanowisko nie uwzględniają powyższych wskazówek, stąd też Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia podał motywy, którymi kierował się, a odmienne od zawartych w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu, jak wskazano powyżej, organ przedwcześnie uznał, że strona nie działała przez pełnomocnika i stwierdził zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji uznając, że zaskarżone postanowienie została wydane z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.