II SA/Łd 961/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2014 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 96/14 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. wniósł skargę o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 96/14 w przedmiocie prawidłowości wykonania ogrodzenia. Skarżący domagał się: wymierzenia organowi grzywny, przyznania w trybie art.154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 10.000 zł, zasądzenia w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi S. M. wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 96/14 zobowiązał organ do załatwienia w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2013 r., stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 350/15, po rozpoznaniu skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi z dnia 9 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 96/14 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wykonania ogrodzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1.000 zł. i przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 500 zł. w związku z uwzględnieniem skargi. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. skarżący ponownie wezwał organ nadzoru budowlanego do wykonania wyroku z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 96/14, a z uwagi na brak reakcji ze strony organu pismem z dnia 7 listopada 2016 r. wniósł rozpoznawaną skargę, podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał już oceny w przedmiocie niewykonania wyroku za okres do dnia 25 sierpnia 2015 r., a obecna skarga obejmuje okres po tej dacie. Skarżący podkreślił, iż od zobowiązania organu wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. upłynęło łącznie 25 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w związku z wnioskiem S. M. z dnia 19 lutego 2013 r., data wpływu 8 marca 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie przebudowy ogrodzenia stałego nieruchomości, położonej w B. przy ul. A 25 od strony ul. A. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego pismem z dnia [...], znak: [...] organ, w trybie art. 50 w zw. z art. 85 § 1 i art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23 – dalej k.p.a.), wezwał strony postępowania do udziału w czynnościach urzędowych polegających na oględzinach przedmiotowego ogrodzenia. Pomimo prawidłowego wezwania właściciele przedmiotowej nieruchomości nie udostępnili przedmiotu postępowania nie biorąc udziału w czynnościach organu. W związku z faktem, iż przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest bezpośrednio przy drodze publicznej dokonano oględzin urządzenia jedynie od tej strony. W dniu kontroli sporządzono stosowny protokół ze szkicem graficznym ogrodzenia oraz dokumentacją fotograficzną przedstawiającą jego lokalizację. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...], znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia S. M. z dnia 2 grudnia 2013 r. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania postanowił wyznaczyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku S. M. z dnia 19 lutego 2013 r., o wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania ogrodzenia stałego nieruchomości, położonej w B. przy ul. A 25, od strony ul. A do dnia 21 marca 2014 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...]. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na D. J. i R. J. obowiązek opracowania i przedstawienia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości lokalizacji urządzenia budowlanego tj. ogrodzenia od drogi publicznej przy ul. A 25 w B., dz. nr ewid. 454, obręb [...] wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą ze szczególnym uwzględnieniem odległości ogrodzenia od budynku mieszkalnego jednorodzinnego na w/w działce oraz odległości przesunięcia w przypadku wejścia w pas drogowy ul. A w B., (dz. nr ewid. 461/1 obręb [...]), w terminie do dnia 31.12.2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 96/14 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 19 lutego 2013 r., który wpłynął do organu w dniu 8 marca 2013r. w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...], znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia U. Z. z dnia 26 stycznia 2016 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 kwietnia 2016 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., korzystając z art. 77 § 2 k.p.a., uchylił swoje postanowienie [...] z dnia [...], znak: [...] dotyczące nałożenia na D. J. i R. J. obowiązku opracowania i przedstawienia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości lokalizacji urządzenia budowlanego tj. ogrodzenia od strony drogi publicznej przy ul. A 25 w B., dz. nr ewid. 454, obręb [...]. Pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił strony, iż kończy postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie i po zapoznaniu się stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym wyda stosowne rozstrzygniecie. Decyzją Nr [...] z dnia [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył w całości postępowanie administracyjne z wniosku S. M. z dnia [...] w przedmiocie przebudowy ogrodzenia stałego nieruchomości położonej w B. przy ul. A 25 od strony ul. A. Odnosząc się do skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnia, iż okoliczność bezczynności czy też niezachowania ustawowych terminów w postępowaniu jest niezależna od organu. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 r., jednego inspektora oraz dwóch referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Nadmienić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. –dalej w skrócie jako p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a.) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Istotne przy tym, iż po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Niewątpliwie, jak wynika to z materiału dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 19 lutego 2013 r. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jak wynika z akt administracyjnych, odpis prawomocnego orzeczenia z dnia 9 września 2014 r. wraz z aktami administracyjnymi został doręczony organowi w dniu 7 listopada 2014 r. Czyniąc zadość zobowiązaniu opisanemu w przywoływanym wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powinien był wydać akt w sprawie wszczętej w dniu 1 lipca 2014 r. w terminie 1 miesiąca od dnia 7 listopada 2014 r. Nie budzi wątpliwości sądu, iż z opisanego zobowiązania organ stopnia powiatowego nie wywiązał się w powyższym terminie. Ustalenia powyższe w pełni uzasadniają orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. Grzywna ma charakter represyjny, a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a. W świetle przestawionych okoliczności, nie budzi wątpliwości, że sytuacja jaką spowodowało wielomiesięczne niedziałanie organu w sprawie przed jej zakończeniem, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. Z tych wszystkich względów, sąd w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1500zł. Uwzględniając wskazane wyżej okoliczności sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, ale i to, że w konsekwencji sprawa znalazła swój finał przed organem. Zwrócić uwagę należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś terminie dowolnie wybranym przez organ. Niemniej jednak nie mogło ujść uwadze sądu, iż wprawdzie po upływie zakreślonego terminu, to jednak w efekcie w dniu [...] organ wydał decyzję w sprawie czyniąc zadość zobowiązaniu do wydania aktu w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 19 lutego 2013r. Zgodnie z treścią art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Sz 34/13 i inne). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości sądu, iż bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanym okresie, jak wynika z lektury akt administracyjnych, a nadto przede wszystkim mimo zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego w określonym terminie prawomocnym wyrokiem, organ nie podejmował żadnych czynności. Po otrzymaniu w dniu 7 listopada 2014 r. prawomocnego wyroku z dnia 9 września 2014 r., organ nie wydał w zakreślonym terminie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Przywołane fakty, a głównie ustalenie, iż w badanym okresie (tj. do dnia wydania decyzji z dnia [...]) organ stopnia powiatowego nie podejmował żadnych czynności, a w szczególności czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, przesądza o tym, że organ pozostawał w bezczynności, która osiągnęła poziom kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa, o czym sąd orzekł w pkt 2 stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a., czemu dał wyraz w pkt 3 wyroku. Z treści przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Wskazany przepis stanowi, iż sąd "może przyznać" sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 . Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową bierną postawę organu świadczącą o rażącym naruszeniu prawa, sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę określoną w wyroku, jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w pkt 4 wyroku, biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. JK