II SA/Łd 350/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. M. w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 09 września 2014 roku w sprawie II SAB/Łd 96/14 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wykonania ogrodzenia 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych; 2. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 500 (pięćset) złotych w związku z uwzględnieniem skargi; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Skargą z dnia 23 lutego 2015r. S. M. wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2014r., w sprawie II SAB/Łd 96/14; o poinformowanie organu zwierzchniego – Starosty [...] o stwierdzonej rażącej bezczynności organu powiatowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podał, że wyrokiem z dnia 9 września 2014r., w sprawie II SAB/Łd 96/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego. S. M. wskazał, że w dniu 29 stycznia 2015r – po upływie terminu do wykonania wyroku – wezwał organ do jego wykonania. Organ przez kolejne cztery tygodnie pozostaje w bezczynności, co uzasadnia skargę o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku. Nadto S. M. podkreślił, że zasadnym jest wniosek o wystąpienie przez sąd do Starosty Powiatu [...] z sygnalizacją o zaniedbaniach obowiązków pracowniczych, w wyniku których załatwienie sprawy nie ma w ogóle miejsca. Poza tym dodał, że w sprawie podejmowane są przez organ pozorne czynności, nie wskazujące na wydanie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi. Wyjaśnił, że w związku z wnioskiem S. M. z dnia 19 lutego 2013r. prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie przebudowy ogrodzenia stałego nieruchomości, położonej w B. przy ul. A 25. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego pismem z dnia 2 lipca 2013r. wezwał strony postępowania do stawienia się na terenie nieruchomości w celu dokonania oględzin przedmiotowego ogrodzenia. Pomimo prawidłowego wezwania właściciele przedmiotowej nieruchomości nie udostępnili przedmiotu postępowania, nie biorąc udziału w czynnościach organu. W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazał, że w dniu kontroli sporządzono stosowny protokół ze szkicem graficznym ogrodzenia oraz dokumentacją fotograficzną przedstawiającą jego lokalizację. Ustalono, że przebudowa dotyczy ogrodzenia stałego wykonanego ze słupków murowanych z wypełnieniem drewniano – stalowym. Ogrodzenie składa się z dwóch bram wjazdowych oraz furtki wejściowej po stronie wschodniej ogrodzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że z pozyskanych materiałów dowodowych wynika, iż inwestorzy dokonali wymiany istniejącego wcześniej ogrodzenia stałego na ogrodzenie w stanie obecnym na podstawie stosownego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszeniem z dnia 23 listopada 2004r., przyjętym bez sprzeciwu w dniu 29 listopada 2004r., małżonkowie J. wystąpili o wymianę płotu w ciągu ul. A w B. w zakresie robót podając rozbiórkę dotychczasowego płotu z elementów stalowych i budowę nowego płotu z cegły klinkierowej, w połączeniu z elementami z drewna i stali. Dodatkowo w dniu 7 czerwca 2005r. zgłosili wykonanie dodatkowej bramy wjazdowej na działce nr ewid. 454 w obrębie [...] oraz oddzielnej furtki. Zakres powyższego zgłoszenia przyjęto bez sprzeciwu w dniu 17 czerwca 2005r. Organ następnie wskazał, że sprawa ma charakter skomplikowany i na chwilę obecną nie można jednoznacznie stwierdzić, iż lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia jest prawidłowa, bowiem z pozyskanego materiału dowodowego wynikają sprzeczne ustalenia w tym zakresie. Z pism Urzędu Miasta B. z dnia 21 sierpnia 2006r. znak: [...] oraz z dnia 22 maja 2012r. znak: [...] wynika, iż "A" Sp. z o.o. w B. na zlecenie Miasta B. realizowała prace geodezyjne polegające na wznowieniu granic działki 454 obręb [...], podczas których nie potwierdzono naruszenia pasa drogowego ul. A przez ogrodzenie małżonków J. Powyższego faktu dokonania wznowienia granic działki nr ewid. 454 obręb [...] nie potwierdza zaś pismo Starosty [...] z dnia 4 sierpnia 2014r., w którym to Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej poinformował, iż nie zarejestrował zgłoszenia prac geodezyjnych polegających na wznowieniu granic działek nr 454 i 455 położonych w obrębie [...]. Zdaniem organu w celu określenia prawidłowego trybu naprawczego niezbędne było nałożenie na D. i R. małż. J. obowiązku opracowania i przedstawienia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia od drogi publicznej wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą ze szczególnym uwzględnieniem odległości ogrodzenia od budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz odległości przesunięcia w przypadku wejścia w pas drogowy ul. A w B. (działka nr ewid. 461/1 obręb [...]). Organ wskazał, iż w dniu 30 stycznia 2015r. R. J. przedłożył kopie ze szkicu inwentaryzacyjnego wykonanego przez uprawionego geodetę. Odnosząc się do skargi S. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też w zakresie przekazania przedmiotowej skargi jest niezależne od organu. Niezałatwianie spraw w terminie spowodowane jest brakiem odpowiedniej kadry pracowniczej, prowadzeniem licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz koniecznością podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że posiada kadrę techniczną w postaci jednego inspektora i trzech referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km 2. W ocenie organu błędne jest stanowisko judykatury i sądu wskazujące, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności argument dotyczący błędów ustrojowych państwa, ograniczonej kadry i nieadekwatnych środków finansowych dla potrzeb prawidłowego funkcjonowania inspektoratu. Pismem z dnia 20 sierpnia 2015r. S. M. uzupełnił skargę przez dodanie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości pozostawionej do uznania sądu. W ocenie skarżącego sąd winien uwzględnić w tym względzie nie tylko stwierdzoną wyrokiem okoliczność wieloletniego pozostawania organu w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, lecz również okoliczność całkowitego lekceważenia obowiązków przewidzianych prawem, w tym obowiązku wykonywania wyroków sądowych i obowiązku przekazania w terminie niniejszej skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a", razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.). Ponadto wskazać trzeba, że na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r. poz. 658 ze zm.) do art. 154 P.p.s.a. dodano § 7 stanowiący, iż uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zatem, aby sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę niezbędne jest ustalenie, czy organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2013, s. 596). W tym miejscu należy przypomnieć, że sąd ma obowiązek zwrócić akta administracyjne sprawy organowi administracji publicznej, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Ponadto koniecznym warunkiem skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi do sądu. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarżący przed złożeniem skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku, pismem z dnia 28 stycznia 2015r. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2014r. wydanego w sprawie II SAB/Łd 96/14. Przypomnieć wypada, że wyrokiem tym tutejszy Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 19 lutego 2013r., w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę. Organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 7 listopada 2014r. Zatem od tej chwili Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązany był załatwić sprawę toczącą się z wniosku S. M. w terminie 1 miesiąca. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ nie podjął żadnych działań w celu wykonania przedmiotowego wyroku. W zasadzie po otrzymaniu przedmiotowego wyroku organ jedynie udzielił R. J. wyjaśnień na temat toczącego się postępowania – w odpowiedzi na pismo z dnia 23 września 2014r. Niewątpliwie czynność tę nie można uznać za zmierzającą do wykonania wyroku. Podkreślić należy, że do dnia wniesienia skargi do sądu organ nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 19 lutego 2013r., do czego był zobligowany wyrokiem sądu, a zatem wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, bowiem organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak skomplikowany charakter sprawy, brak odpowiedniej kadry pracowniczej, konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji czy trudności finansowe organu nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które organ może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyrok NSA z dnia 1 października 2010r. w sprawie I OSK 1166/10; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013r. w sprawie I OSK 2005/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2014r. w sprawie II SA/Łd 83/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 393/15; postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2008r. w sprawie I OZ 449/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że żądanie wymierzenia grzywny zawarte w skardze jest dla sądu administracyjnego wiążące w przypadku stwierdzenia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 P.p.s.a. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 P.p.s.a. ma charakter represyjny. Jej celem jest dyscyplinowanie organów administracji do wykonywania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 P.p.s.a. Uwzględniając stan faktyczny sprawy sąd wymierzył grzywnę w wysokości 1000 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający i adekwatny do stopnia naruszenia prawa środek dyscyplinujący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do podjęcia działań w celu wykonania wyroku tutejszego sądu z dnia 9 kwietnia 2014r., wydanego w sprawie II SAB/Łd 96/14. W tym zakresie orzeczono w punkcie pierwszym wyroku, na mocy art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku – uwzględniając wniosek skarżącego złożony w oparciu o przepis art. 157 § 7 P.p.s.a. – orzeczono o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty zasądzonej grzywny. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. LS