II SA/Łd 968/13

Dnia 21 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...], nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania G. M., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej w dniu 16 maja 2013 r. G. M. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. M. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił G. M. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego argumentując, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. M., ponieważ stosunek pracy ustał w dniu 19 kwietnia 2010 r., natomiast matka zainteresowanej, zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, od dnia 1 marca 2011 r. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odwołaniu od tej decyzji G. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy wskazując, że decyzja organu I instancji jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Podniosła, że mama jej potrzebowała opieki zanim jeszcze powstała niepełnosprawność, będąc osobą niewidzącą. Odwołująca wyjaśnia, że ze względu na chorobę matki musiała zrezygnować z pracy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwana dalej "ustawą" i przywołało brzmienie przepisu art. 16a, który określa zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wywodząc następnie, że A. M., w związku z opieką nad którą odwołująca ubiega się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 kwietnia 2011 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P.). W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2011 r. (pkt IV i V orzeczenia). W ocenie Kolegium, skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyliczony przez organ I instancji dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł 503,76 zł. W sprawie nie jest również wątpliwe, iż na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Jak wynika z akt sprawy G. M. była zatrudniona w okresie od 1 czerwca 1993 r. do 19 kwietnia 2010 r. w Przedsiębiorstwie "A " Sp. z o. o. w P. (świadectwo pracy z dnia 19 kwietnia 2010 r.). Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na podstawie art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy, tj. przez oświadczenie jednej ze stron, bez zachowania okresu wypowiedzenia (rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia). Od 1 czerwca 2012 r. strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Przywołując następnie brzmienie art. 3 pkt 22 ustawy, który to przepis zawiera legalną definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie obejmuje osób pozostających bez pracy. W ocenie Kolegium w świetle art. 16a ust. 1 ustawy oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego, G. M. nie może zostać uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia, przez co odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką - A. M. jest zasadna. Kwestia przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego została ściśle określona we wskazanych wyżej przepisach prawa i pozostaje poza uznaniem administracyjnym. Z tego też powodu argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. M. wniosła o ponowne, pozytywne rozpatrzenie jej sprawy, powtarzając argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśnić przy tym należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej jako córce osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej w 2010 r. oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u matki wnioskodawczyni niepełnosprawność w stopniu znacznym, powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od dnia 1 marca 2011 r. przesądzają o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jej subiektywnym odczuciu - czemu dawała wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia matki wymagał opieki już wcześniej. Jednakże dla oceny, kiedy rzeczywiście matka skarżącej stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy oświadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 13.04.2011 r. którym matka skarżącej została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, wynika, iż pogorszenie stanu jej zdrowia, skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby nastąpiło od dnia 1.03.2011r. Od tego dopiero momentu matka skarżącej stała się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny poprzez rezygnację z zatrudnienia zaproponowanego jej przez urząd pracy. Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Wyjaśnić także wypada, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżąca jako córka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad matką (całkowita niepełnosprawność wymagająca całodobowej opieki) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od niej, aby podjęła po dacie, kiedy matka stała się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnowała, by ową opiekę sprawować i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Analogiczne stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 599/13 ( LEX nr 1360568 ), w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 815/13 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 463/13 ( LEX nr 1343998 ). Ponownie rozpoznając sprawę organy winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a) ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. LS