II SA/Łd 974/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od pisma odmawiającego uznania za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Z.S., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 570); stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Z ustalonego dla potrzeb sprawy stanu faktycznego wynika, iż wnioskiem z dnia 17 listopada 2020r. E.K.-S. i M.S., działający przez pełnomocnika, wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A., na działkach nr 23/9, 23/6, 23/7 oraz fragmencie działki nr 23/10 w obrębie [...]. Na wniosek inwestorów postępowanie w powyższej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]r. W dniu 16 czerwca 2021r. do organu I instancji wpłynął wniosek Z.S. o "przyznanie mu uprawnień strony" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr 23/9 i 23/10. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż w/w działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości - działka nr 107/12 a planowana inwestycja w istotny sposób oddziaływać będzie na środowisko i bezpośrednio wpływać na zabudowę usytuowaną na działce wnioskodawcy. Ponowny wniosek Z.S. w tej sprawie, wpłynął do organu I instancji 23 sierpnia 2021r. W odpowiedzi, pismem z dnia 26 sierpnia 2021r. znak: [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania Z.S. przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A., na działkach nr 23/9, 23/6, 23/7 oraz fragmencie działki nr 23/10 w obrębie [...]. W wyniku złożonego przez Z.S. odwołania od takiej informacji organu, SKO postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]; stwierdziło o niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że chociaż skarżone pismo Prezydenta należało uznać za postanowienie, to na postanowienie służy zażalenie, jedynie gdy ustawa tak stanowi a zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym. Organ podkreślił, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Z.S., podniósł rażące naruszenie art. 7 k.p.a., 28 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie określenia obszaru oddziaływania inwestycji. W tych warunkach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329 z dnia 9 lutego 2022r. dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należą postanowienia stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, wydawane na podstawie art. 134 w zw. z 144 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie SKO z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo (postanowienie) Prezydenta Miasta Ł. z [...]r. o odmowie przyznania Z.S. przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na, pismo o odmowie przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Wbrew sugestiom skargi, nie ma natomiast znaczenia, na jakiej podstawie skarżący domagał się uznania za stronę postępowania oraz, w związku z tym, jaki jest rzeczywisty zakres obszaru oddziaływania inwestycji. Zarzewie sporu pomiędzy stronami, stanowił przepis art. 28 k.p.a., który głosi, że: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" w zw. z 141 § 1 k.p.a. Podstawę procesową tego rozstrzygnięcia stanowił zaś art. 134 k.p.a., który – odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. – upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia. W niniejszej sprawie organ I instancji przesłał skarżącemu pismo o odmowie uznania go za stronę postępowania, od którego, jak trafnie wskazał organ II instancji, zażalenie przecież nie przysługuje. Jeśli jednak nawet przyjąć, iż pismo to, posiadając niezbędne elementy, było w rzeczywistości postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. to nie zmieniłoby to oceny Sądu, w zakresie dopuszczalności środka odwoławczego. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które – w odróżnieniu od decyzji administracyjnej – w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku (art. 123 § 2 k.p.a.) Warto zważyć, że ani powołany wyżej art. 28 kpa, ani też pozostałe przepisy procedury administracyjnej nie zawierają jednak zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów a stanowisko to zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., w sprawie I OSK 855/07; postanowienie NSA z 16 listopada 2009 r., w sprawie I OSK 1523/09; Wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., w sprawie II OSK 293/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 1435/12). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie sposób było również w sprawie stwierdzić, iż przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, nie odpowiadało wymogom art. 7, art. 77, art. 78 czy art. 80, których to naruszenie podnosił skarżący. Organy podjęły bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 kpa oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, z pośród dowodów mających znaczenie dla sprawy, co spowodowało, że dokonały swoich ocen na podstawie całokształtu materiału dowodowego. I w takich warunkach, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wydania żądanego przez skarżącego rozstrzygnięcia a organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał to prawidłowe rozstrzygnięcie w mocy, zasadnie rezygnując z możliwości stwarzanych mu na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. Chybione stały się zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Na marginesie należy wskazać, że skarżący skupił się w niniejszej sprawie na wydanym przez organ I instancji rozstrzygnięciu, podczas gdy nie ma ono związku z właściwym, jak się wydaje, celem skarżącego, tj. uzyskania statusu strony w wybranym przez siebie postepowaniu administracyjnym. A przecież, jak słusznie zauważył, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 2979/12, osoba trzecia, która uznała się za stronę w toczącym postępowaniu może o swoim statusie dowiedzieć się korzystając ze środków przysługujących stronie (odwołanie czy zażalenie składane w toku postępowania) a organ wyższego stopnia rozstrzygnie o tym statusie we właściwym trybie i formie a nie organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie. Oznacza, to że fakt wydania przez organ I instancji pisma o spornej treści, jest wynikiem braku uprawnień organu do czynienia rozstrzygnięć w tym przedmiocie (i w oczekiwanej przez skarżącego formie) a nie faktycznego braku, po stronie skarżącego, przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Reasumując, skoro zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego a zarzuty skargi okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. is