II SAB/Łd 128/17

Dnia 8 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 roku sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie samowoli budowlanej - oddala skargę. LS Pismem z dnia 4 maja 2017 r. W.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie jego wniosku z dnia [...]. Wnioskiem tym zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , że w miejscowości M.7, gmina S., dopuszczono się samowoli budowlanej tj. bez zezwolenia i bez nadzoru inspektora budowlanego wybudowano kilka budynków, tj. budynek gospodarczy, garaże oraz pomieszczenie, w którym hoduje się byki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu jego zażalenia na bezczynność, wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowy termin ustosunkowania się do wniosku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem sprawy. Do dnia złożenia skargi organ I instancji nie poinformował go jednak o całkowitym załatwieniu sprawy przez niego zainicjowanej. Zarzucił organowi naruszenie art. 35, 37 § 2 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz wyznaczonego przez organ II instancji dodatkowego terminu na załatwienie sprawy z rażącym naruszeniem prawa; art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób przewlekły w sytuacji gdy organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do niezwłocznego zakończenia prowadzonej sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W opinii skarżącego organ nie ocenił jego interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami Prawa budowlanego, w tym art. 5 tej ustawy. Organ powinien rozważyć czy miejsce zamieszkania jego dziecka w miejscu położenia budynków, co do których istnieje podejrzenie, że zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, bądź też zostały wybudowane niezgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi głównie związanymi z bezpieczeństwem ich użytkowania, co może zagrażać dobru dziecka - nie powoduje, że skarżący powinien zostać uwzględniony jako przedstawiciel ustawowy małoletniego dziecka zgodnie z art. 30 K.p.a. Strona dodała, że przedstawicielem ustawowym małoletniego pozostającego pod władzą rodzicielską są jego rodzice, przy czym każde z nich może reprezentować go i działać samodzielnie (art. 98 § 1 K.r.o.). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że skarżący złożył dwa wnioski z dnia [...] (L. dz. [...] i L. dz. [...]) dotyczące sprawdzenia zgodności z przepisami wybudowania odpowiednio wszystkich zabudowań znajdujących się na nieruchomości położonej w miejscowości M. 7, gm. S. (działka nr 7/3) oraz sklepu - kiosku spożywczego znajdującego się na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości M. 44, gm. S. (działka nr 98) w zakresie samowoli budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...]. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie kiosku spożywczego z uwagi na przedłożenie decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, w sprawie przedłożono decyzję nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. oraz decyzję nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wydaną również przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. . Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 19 kwietnia 2017r. poinformował W.D. o zakończeniu sprawy sklepu - kiosku spożywczego w m. M. 44, gm. S. oraz o zakończeniu sprawy budynku mieszkalnego w m. M. 7, gm. S. . Organ dodał, że będzie informował każdorazowo wnioskującego o zakończeniu poszczególnych spraw, dotyczących pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na działce 7/3 położonej w miejscowości M. 7, gm. S. , bowiem nie posiada on przymiotu strony. Budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, zatem wniosek W.D. w zakresie tego budynku organ uważa za rozpatrzony, a sprawę za załatwioną. W odniesieniu do sprawy budynku garażowego (znak: [...]). znajdującego się na nieruchomości położonej w miejscowości M. 7, gm. S. (działka nr 7/3), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne i jednocześnie ustalił termin przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku garażowego, na budowę którego inwestor nie przedstawił wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane dokumentów. W.D. nie został jednak uznany za stronę w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że nie dotyczą one interesu prawnego lub obowiązku wnioskującego. Organ dodał, że zachowanie dodatkowego terminu ustosunkowania się do wszystkich obiektów budowlanych nie jest możliwe ze względu na obszerny zakres i ilość prowadzonych postępowań tj. dla każdego z pięciu obiektów niezależne postępowanie wyjaśniające. Zdaniem organu wyznaczony dodatkowy termin na załatwienie sprawy tj. do 24 kwietnia 2017 r. jest niewystarczający. W piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, wyjaśnił, że powoływany przez skarżącego budynek hodowli byków to budynek inwentarski – obora, a budynek gospodarczy to budynek składowy – stodoła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Powyższe oznacza, że aby skutecznie wnieść skargę na bezczynność do sądu, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe warunki wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dają podstawę do stwierdzenia, że organ był prawnie zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu. Otóż, przede wszystkim skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego już art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny ma natomiast charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1921/06 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy jednak legitymacji procesowej. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2012 r. , sygn. akt II SAB/Łd 96/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia sprawy z jego wniosku z dnia [...]. W skardze podkreślił, że dotyczy ona pisma w zakresie samowoli budowlanej budynków wybudowanych w miejscowości M. 7. Organ pochopnie zatem przyjął w odpowiedzi na skargę, że skarga na bezczynność dotyczy także sprawy samowoli budowlanej w miejscowości M. 44. Niemniej jednak odnosząc się do zakresu przedmiotowej skargi wskazać należy, że nie jest sporne, iż skarżący nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 20 kwietnia 2017 r., bowiem organ uznał, że nie legitymuje się on przymiotem strony. Biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, przyznać rację należy organowi administracji, że prowadzone przez ten organ postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, nie wskazał jej także przede wszystkim sam skarżący, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienie strony. W rozpoznawanej sprawie skarżący, jak wyjaśnił, opiera swój interes prawny na fakcie zamieszkiwania/przebywania we wspomnianych obiektach budowlanych swojego syna i uważa, że jako jego przedstawiciel ustawowy posiada przymiot strony w postępowaniu. Ta okoliczność nie jest jednak wystarczająca dla uznania skarżącego za stronę w świetle treści art. 28 K.p.a. Pojęcie strony, co już zostało wspomniane, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Kryterium interesu prawego oznacza bowiem konieczność wskazania na określone normy prawa materialnego, z których wynika dla danych podmiotów uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1101/13). Interes prawny oznacza bowiem taki stan, w którym ze względu na przepisy prawa dany podmiot może domagać się od innych podmiotów określonego zachowania, albo też sam jest ze względu na przepisy prawa zobowiązany do jakichś zachowań. W sprawach dotyczących samowoli budowlanej materialnoprawny udział w postępowaniu mają co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżący tymczasem, również jako przedstawiciel ustawowy swego syna, nie spełnia tego wymogu. Nie jest bowiem właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie, nieruchomości sąsiedniej, ani innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący nie wskazał ponadto żadnego innego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę ustalenia wspominanego uprawnienia lub obowiązku. Stwierdzić zatem należy, że skoro skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to nie może dochodzić swych praw w oparciu o zarzut bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2002 r. , sygn. akt IV SAB 105/01, stwierdził, że podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie – w świetle przepisów prawa - dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII K.p.a. Skarga W.D. z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu w sprawie legalności budynków wybudowanych w miejscowości M. 7 podlega oddaleniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. IB