II SAB/Łd 132/13

Dnia 14 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda–Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza W. do załatwienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku wniosku A. S. z dnia 27 maja 2013 roku w zakresie punktu 10 oraz punktu 11 - w części dotyczącej materiałów, jakie otrzymali radni na sesję Rady Miejskiej w W. w dniu 29 czerwca 2007 roku w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałej części; 4. zasądza od Burmistrza W. na rzecz A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. LS A. S. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi jej autor podniósł, iż w dniu 27 maja 2013 roku wystąpił do Burmistrza W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: 1. kto administrował i administruje strefą płatnego parkowania od 2007 roku do chwili obecnej? (udostępnienie zeskanowanych na płycie CD kopii umów z tymi podmiotami); 2. ile nałożono opłat dodatkowych w kwocie 50 zł za brak uiszczenia opłaty parkingowej i na jaką łączną kwotę w 2007 roku? Ile z tej kwoty otrzymał administrator, a ile miasto? W jaki sposób następuje rozliczenie? Jakie koszty ponosi miasto z tytułu funkcjonowania strefy płatnego parkowania, a jaki ma dochód i zysk? 3. jak w punkcie 2 za rok 2008; 4. jak w punkcie 2 za rok 2009; 5. jak w punkcie 2 za rok 2010; 6. jak w punkcie 2 za rok 2011; 7. jak w punkcie 2 za rok 2012; 8. jak w punkcie 2 za rok 2013 według stanu na koniec maja; 9. jakie wpływy zaplanowano z tytułu funkcjonowania strefy płatnego parkowania w budżecie miasta na 2013 rok? 10. jakie dokumenty (wszelkie opinie, badania, itd.) były podstawą dla burmistrza do stworzenia projektu uchwały nr XI/101/07 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania? 11. przekazanie na płycie CD skanu protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2007 roku, podczas której przyjęto uchwałę w sprawie utworzenia strefy płatnego parkowania oraz materiałów, jakie otrzymali radni na sesję. Jak następnie wskazał autor skargi, organ udzielił mu odpowiedzi na wniosek w dniu 20 czerwca 2013 roku, czyli dziesięć dni po ustawowym terminie. Po sprawdzeniu zawartości otrzymanej płyty CD skarżący dostrzegł, iż organ udzielił mu odpowiedzi tylko na część pytań. Po tej dacie skarżący kilkakrotnie był osobiście w organie, próbując uzyskać wnioskowaną informację w pozostałym zakresie. Na tej podstawie autor skargi wniósł o orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania oraz zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni. W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 20 czerwca 2013 roku przesłał skarżącemu pismo wraz z płytą CD, na której zostały zapisane uchwały oraz umowy związane z funkcjonowaniem strefy płatnego parkowania, tabelaryczne zestawienie ilości wystawionych wezwań do uiszczenia opłaty dodatkowej, ogólnych kwot przychodu, wypłat należności dla administratora strefy w latach 2008 – 2013 roku. W dniu 18 września 2013 roku A. S. skierował pismo do Burmistrza o udzielenie informacji dotyczących opłat za parkowanie, gdyż - jak stwierdził - "nie uzyskał właściwej odpowiedzi" na pismo z dnia 27 maja 2013 roku. Pismem, datowanym na dzień 27 września 2013 roku, organ wskazał, iż pozostałe informacje, których nie umieszczono na płycie CD, znajdują się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. W konkluzji odpowiedzi na skargę Burmistrz podniósł, że informacje, o których udzielenie zwracał się skarżący, tj. pkt 10 i 11 są udostępnione na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, w formie tabelarycznej udzielono odpowiedzi na pytania: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9, a na płycie CD udostępniono kopie umów z podmiotem administrującym strefą płatnego parkowania (pkt 1). Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 14 stycznia 2014 roku skarżący podtrzymał wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktu 10 i 11, dotyczącego materiałów, jakie otrzymali radni na sesję Rady Miejskiej w W. w dniu 29 czerwca 2007r. w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. Oświadczył jednocześnie, że w pozostałym zakresie jest usatysfakcjonowany udzieloną przez organ informacją i cofnął skargę w tej części. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi A. S. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Nadto, w takim przypadku skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie musi być poprzedzona wcześniejszym wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 marca 2012 roku, II SAB/Bk 2/12, Lex Nr 1139096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 roku, II SAB/Wa 40/2006, Lex Nr 265495). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że rozpoznanie sprawy dotyczącej przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznej jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności określić należy, z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu – zbadania sprawy pod kątem przewlekłości postępowania. Uznając zatem skargę za dopuszczalną, w pierwszym rzędzie należy zatem wyjaśnić, czy skarga A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej stanowi takową w rozumieniu ustawy. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 14 stycznia 2014 roku skarżący wyjaśnił, że podtrzymuje wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktu 10 i 11 - w części dotyczącej materiałów, jakie otrzymali radni na sesję Rady Miejskiej w dniu 29 czerwca 2007 roku w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, oświadczając jednocześnie, że w pozostałym zakresie jest usatysfakcjonowany udzieloną przez organ informacją i w tej części cofa skargę. Konkludując, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania odnosi się do części dotyczącej przekazania na płycie CD skanu dokumentów (wszelkie opinie, badania itd.), jakie były podstawą do stworzenia projektu uchwały nr XI/101/07 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania (punkt 10 wniosku z dnia 27 maja 2013 roku) oraz przekazania na płycie CD skanu materiałów, jakie radni otrzymali na tę sesję (punkt 11 wniosku z dnia 27 maja 2013 roku). W tej sytuacji ocenić należy, czy żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia wskazanych danych, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ( art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p. ). W art. 4 u.d.i.p. wskazane są podmioty zobligowane do udostępniania informacji publicznej, natomiast art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., w sposób nieenumeratywny, wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Uznać wypada więc, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie (por. np.: wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 roku, II SAB/Wa 175/06, Lex Nr 340013, z dnia 24 marca 2006 roku, II SAB/Wa 1/06, Lex Nr 197599, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 roku, II SAB/Ol 1/08, Lex Nr 510199). Powracając na grunt niniejszej sprawy ponownie wskazać należy, że skarga A. S. dotyczy punktu 10 i 11 jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 maja 2013 roku - w zakresie, w jakim wskazano wyżej. Odnosząc się do części określonej w punkcie 10 wniosku podnieść trzeba, iż dokumenty (opinie, badania) służące do przygotowania projektu uchwały w sprawie utworzenia strefy płatnego parkowania, które zapewne były opracowywane, niewątpliwie stanowią informację publiczną, bowiem dokumenty te, poza tym, że były wytworzone przez organ (a w każdym razie dla organu), służyły do przygotowania treści uchwały. Podobnie w zakresie punktu 11 wniosku w części dotyczącej przekazanych radnym materiałów na sesję rady, podczas której przyjęto uchwałę w sprawie utworzenia strefy płatnego parkowania. W przypadku braku takowych – organ winien odnieść się do wniosku A. S. w tym zakresie w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Po stwierdzeniu, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonać wypada oceny, czy prowadzone przez organ postępowanie w sprawie cechuje przewlekłość postępowania. Przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Należy jednak przyjąć, że przywołane pojęcie obejmować będzie sytuację działania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 roku, sygn. akt II SAB/Po 95/12, Lex nr 1377339, w Warszawie z dnia 21 marca 2013 roku, sygn. akt I SAB/Wa 42/13, Lex nr 1301067 oraz z dnia 15 stycznia 2013 roku, sygn. akt I SAB/Wa 451/12, Lex nr 1294964). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 roku (sygn. akt II OSK 34/13, Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W sprawie dostrzec należy, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wniosek do organu skierował w dniu 27 maja 2013 roku. Realizując ten wniosek organ skierował do skarżącego dnia 20 czerwca 2013 roku. płytę CD z nagranymi skanami uchwał oraz umów związanych z funkcjonowaniem strefy płatnego parkowania, a nadto tabelaryczne zestawienie ilości wystawionych wezwań do uiszczenia dodatkowej opłaty, ogólnych kwot przychodu, wypłat należności dla administratora w latach 2008 – 2013. W konkluzji pisma organ wskazał, że pozostałe informacje znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy W. W tym miejscu nadmienić należy, iż zgodnie z regulacją art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje m. in. w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Na tej podstawie podnieść można, że z obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego organ jest zwolniony w przypadku, gdy żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (por. np. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013 roku, I OSK 2244/12, Lex Nr 1341464, z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 718/12, Lex Nr 1264916, z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 770/12, Lex Nr 1264930, z dnia 7 marca 2012 roku, I OSK 2479/11, Lex Nr 1264736 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 października 2012 roku, II SAB/Kr 137/12, Lex Nr 1234523, w Warszawie z dnia 7 marca 2012 roku, II SAB/Wa 365/11, Lex Nr 1145983, w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 roku, II SAB/Po 39/10, Lex Nr 795729). Porównując treść pisma organu z dnia 20 czerwca 2013 roku, stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z ostatecznym zakresem skargi A. S. (skonkretyzowanym podczas rozprawy), sąd uznał zasadność skargi w części. Bezsprzecznie organ nie udzielił skarżącemu pełnej odpowiedzi na pytanie wskazane w punkcie 10 i 11 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym opinii, materiałów odnoszących się do ustalania strefy płatnego parkowania. W treści pisma z dnia 20 czerwca 2013 roku próżno szukać jakiejkolwiek wzmianki odnoszącej się do dokumentów służących do przygotowania projektu uchwały w sprawie utworzenia strefy płatnego parkowania, bądź dokumentów udostępnionych radnym przed sesją, na której przyjęto uchwałę w sprawie utworzenia strefy płatnego parkowania. Organ w konkluzji pisma z dnia 20 czerwca 2013 roku napisał jedynie, że pozostałe informacje umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednak lektura Biuletynu pozwala na odnalezienie pliku zawierającego tylko protokół nr XI/07 z sesji Rady Miejskiej w W. w dniu 29 czerwca 2007 roku. Plik ten, zgodnie z adnotacją, został umieszczony w Biuletynie w dniu 14 stycznia 2008 roku o godz. 14:10, zatem został udostępniony przed złożeniem przez skarżącego wniosku w sprawie. W tej sytuacji sąd uznał, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w zakresie punktu 10-go wniosku, jak i części punktu 11-go, dotyczącej materiałów, jakie radni otrzymali na sesję rady w dniu 29 czerwca 2007 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Wobec tego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując organ do załatwienia tej części wniosku skarżącego w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku ( art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. ). Z uwzględnieniem przez sąd skargi na przewlekłość postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego, jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności w celu załatwienia sprawy, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania, nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania, jakiej dopuścił się organ, osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Argumentów na rzecz takiej oceny badanej przewlekłości dostarcza zarówno fakt udzielenia przez organ informacji publicznej w niespełna miesiąc od złożenia wniosku, jak i fakt, że udzielono jej w zdecydowanej większości, gdyż tylko częściowo w zakresie punktu 10 i 11 wniosku organ nie zrealizował oczekiwań skarżącego. Jak uprzednio wskazywano A. S. podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 14 stycznia 2014 roku oświadczył, iż cofa skargę w określonej części, zatem w tym zakresie sąd orzekł jak w punkcie trzecim wyroku o umorzeniu postępowania. Reasumując, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie sąd postanowił jak w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. A. P.