II SAB/Łd 173/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz U. Z. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 6. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących U. Z. i S. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S. M. i U. Z. w dniu [...] wnieśli skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...], nr [...], tj. sprawy załatwianej przez organ administracji przez przeszło 8 lat. Postępowanie zakończone decyzją nr [...] dotyczyło legalności zabudowy i nadbudowy schodów oraz rozbudowy garażu. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...] U. Z. złożyła w organie powiatowym wniosek (data na wniosku [...]) o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...], nr [...]. Jak wynika z przedstawionego przebiegu postępowania, jak i załączonych akt, postępowanie zostało ostatecznie wznowione [...] postanowieniem reformatoryjnym - rozstrzygnięciem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (decyzja [...]WINB nr [...]). Zarówno postępowanie organu stopnia podstawowego, jak i wydawane w toku instancji decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poddawane były kilkakrotnie ocenie sądu. I tak wyrokiem z dnia 19 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 414/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o uchyleniu decyzji organu wojewódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, wydanymi po wznowieniu postępowania. Z kolei wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 173/14, WSA w Łodzi, po uwzględnieniu wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność zobowiązał organ powiatowy do załatwienia sprawy z terminie miesiąca od uprawomocnienia wyroku, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył na wniosek skarżącej PINB w [...] grzywnę w wysokości 2.000zł. Wyrok WSA w Łodzi nie przyniósł jednak pożądanego zachowania organu, toteż dnia [...] skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku, po czym wobec milczącego zachowania organu wniosła w dniu [...] skargę na niewykonanie wyroku z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 393/15, sąd uznał skargę za uzasadnioną i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. Kolejny okres bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania został oceniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016r. sygn. akt II SAB/Łd 97/16. W wyroku tym sąd stwierdził, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył PINB w [...] grzywnę w wysokości 1.500 zł i zasądził na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, a na rzecz skarżącego kwotę 1.000 zł. Już w toku powyższego postępowania sądowoadministracyjnego organ I instancji wydał decyzję w dniu [...]. Po rozpoznaniu odwołania [...]WINB uchylił ją decyzją z dnia [...]. Akta zostały przekazane do PINB w [...] w dniu [...]. Ponieważ po tym czasie przez 5 kolejnych miesięcy nic się w sprawie nie działo, organ powiatowy żadnych czynności nie podejmował, w dniu [...] skarżący wnieśli w trybie art. 37 K.p.a. zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie w dniu [...] wywiedli skargę Skarżący stwierdzili, że podejmowane w sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, bo podejmowane zawsze na skutek wnoszonych przez skarżących środków zaskarżenia bezczynności, tudzież przewlekłości czy niewykonania wyroku. Okres, w którym w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne, a nawet ponad roczne. Zdaniem skarżących, w świetle powyższych faktów, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by w rozumieniu art. 104 K.p.a., rozstrzygała sprawę co do jej istoty. Bezczynność organu administracji publicznej w tej sprawie, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej, podejmowania pozornych czynności, powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla stron, pozbawia również skarżących możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Czynności pozorowane, utrzymujące postępowanie w toku polega na wydawaniu kolejnych bezprawnych decyzji, które są uchylane i nie załatwiają sprawy co do istoty. Skarżący wskazali również, że sprawa była już rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 9 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 414/13, wskazał organowi wykładnię, wedle której jest obowiązany postępować. Kolejne wydawane decyzje nie są wydawane w oparciu o powyższy wyrok. Organ powiatowy w sposób świadomy, celowy i zamierzony nie stosuje się do wykładni tam zawartej. Na tej podstawie skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego oraz o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wnieśli o wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a – grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także o przyznanie w trybie art.149 § 2 powołanej ustawy od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Skarżący wnieśli również o zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący podnieśli, że domagają się zasądzenia na ich rzecz kwot pieniężnych w wysokości po 15.000 zł, gdyż uważają, że taka kwota będzie stanowiła realną rekompensatę za pozbawienie ich godności, praw konstytucyjnych i wieloletnie upokorzenia, jakimi są darzeni wskutek zachowania organu administracji państwa przez okres 8 lat. Ta skarga dotyczy przecież zarówno bezczynności obejmującej okres od uchylenia ostatnio wydanej decyzji, ale i przewlekłości postępowania, która przecież trwa od złożenia wniosku. I chociaż przewlekłość postępowania była już przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, to przecież nie można jej oceniać etapowo, lecz każdorazowo za cały okres postępowania. Wydanie bowiem orzeczenia przez sąd administracyjny nie powoduje, że przewlekłość, która była uprzednio oceniana straciła swój byt wraz z wydaniem wyroku sądu. Ona nie może być ponownie oceniana w zakresie objętym wydanym wyrokiem, natomiast okres jej trwania powinien być każdorazowo uwzględniany przez sąd aż do jej ustania. A ustanie ona, jeżeli organ załatwi sprawę merytorycznie w sposób zgodny z prawem, nie pozornie wydając jakąkolwiek decyzję. Skarżący wnieśli więc, aby przy uwzględnieniu wniosków o wymierzenie grzywny i zasądzenie kwot sąd w pełni uzasadnił wydane w tym zakresie orzeczenie. Orzeczenie w tym zakresie stanowi wyłączną represję dla organu, więc powinna być ona odpowiednia i taka, która odniesie zamierzony skutek. A Sądowi jest wiadomym z urzędu, że ani grzywna, ani kwota pieniężna w wysokości po 10.000 zł skutku represyjnego ani fiskalnego nie odniosły. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] również przedstawił stan faktyczny sprawy i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, gdyż obiekty będące przedmiotem postępowania powstały przed 1994r. i skutki przedmiotowej samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, tj. na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Dodatkowo odpowiedzi udzielane na liczne wnioski składane w toku prowadzonych postępowań powodują niezależne od organu, wydłużenia prowadzonych postępowań. Duża rotacja wśród kadry pracowniczej ma niekorzystny wpływ na wewnętrzne funkcjonowanie inspektoratu, jak również bieżące prowadzenie postępowań administracyjnych. Proces wdrożeniowy nowych pracowników i zaznajomienie się z tokiem prowadzonych spraw ma duży wpływ na terminowe załatwianie spraw. Nadmienić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podejmuję wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Pismem z dnia [...], R. J. i D. J. (właściciele budynku przy ulicy A 25 w B.) wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Zainteresowani podnieśli, że z mocy prawa są uczestnikami na prawach strony postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga. Ponadto jego wynik dotyczy ich interesu prawnego. Autorzy wniosku załączyli kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...],która organ odwoławczy w punkcie drugim orzekł, że "ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie może nastąpić jej uchylenie , z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. tj wobec upływu pięciu lat od jej wydania". W ocenie zainteresowanych skarżący nie wykazali ani razu, iż mają materialnoprawny interes uczestnictwa w sprawach dotyczących ich posesji, a swoje twierdzenia obszernie uzasadnili w piśmie z dnia [...]. W związku z tym kwestionują uprawnienia skarżących do przyznania im w trybie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sum pieniężnych. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 roku skarżący cofnęli skargę w zakresie zadania zobowiązania organu do wydania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2017.1369 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Przytoczone uregulowanie zostało wprawdzie zmienione ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.395), która to nowelizacja wprowadziła nową instytucję ponaglenia w miejsce zażalenia jednak z mocy art. 16 ust.1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną pozostaje zatem wyczerpanie trybu zażaleniowego przez skarżących, co decyduje o formalnej skuteczności wywiedzionej przezeń skargi. W ocenie sądu nie było również przeszkód, aby na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. dopuścić do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestników D. J. i R. J. Są oni stronami postępowania merytorycznego w sprawie legalizacji spornych robót budowlanych, mają zatem interes prawny w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu w tej sprawie czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast nie może odnieść skutku ich zarzut braku legitymacji sądowej po stronie skarżących , kwestia ta został bowiem już przesądzona w sprawach II SAB/Łd 173/14 i II SAB/Łd 97/16. Skarga jest uzasadniona w głównej swej osnowie. Przedmiotem kontroli sądu jest sposób prowadzenia postępowania przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] po wznowieniu postępowania w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy schodów oaz w garażu w budynku mieszkalnym przy ul. A 25 w B. Przy tym bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zostały już ocenione prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SAB 97/16 z dnia 23 sierpnia 2016 roku. Sąd orzekł wówczas, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł i przyznał każdemu ze skarżących sumy pieniężne - U. Z. 500 zł, S. M. 1.000 zł. Jednocześnie wyrokiem tym sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu z uwagi na to, że zobowiązanie to wynika z wyroku sądu z dnia 2 grudnia 2014 roku, wydanego w sprawie II SAB/Łd 173/14. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SAB/Łd 97/16. Zatem ocenie podlega działanie organu w kolejnym okresie, najwcześniej po zwrocie akt sprawy. Zostały one przez sąd odesłane do organu w dniu 6 października 2016 roku, ale w tym czasie toczyło się postępowanie odwoławcze wobec odwołania od decyzji PINB z dnia [...], którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w dniu [...]. Organ odwoławczy zwrócił akta sprawy do PINB w dniu 6 lutego 2017 roku. Z tą chwilą dopiero rozpoczęło się kolejne postepowanie przed organem I instancji. W ocenie sądu termin, w którym organ wówczas powinien zakończyć postepowanie, to termin jednego miesiąca. Termin taki został bowiem już zakreślony wyrokiem w sprawie II SAB/Łd 173/14. Ponadto, jak wynika z art. 35 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zatem organ I instancji powinien załatwić sprawę do dnia 6 kwietnia 2017r. Organ podjął działania dopiero w dniu 20 lipca 2017 roku, zwracając się do Urzędu Miasta o informacje w sprawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po otrzymaniu w dniu 4 sierpnia odpowiedzi wydał decyzję w dniu [...]. Organ nie może skutecznie powoływać się na skomplikowany charakter sprawy jako przyczynę kolejnych opóźnień, zważywszy na wieloletnie jego prowadzenie, jak i zważywszy na fakt, ze po uzupełnieniu dotychczasowego postępowania o jedną informację, zakończył postępowania w ciągu 5 dni od daty jej otrzymania. Nie było zatem przeszkód, by uzupełnić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie bezpośrednio po zwrocie akt przez organ II instancji. Powyższe przesłanki zdecydowały o uznaniu, że mimo stosunkowo krótkiego okresu, zarówno przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zaprzecza ani przewlekłości postępowania, ani że pozostaje w bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. Jednakże, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe sąd w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, że przewlekłe prowadzenie postpowania oraz bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie drugim wyroku sąd umorzył postepowanie w zakresie żądania do zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na skuteczne cofniecie skargi w tym zakresie , na podstawie art. 161 §1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast stosunkowo krótki okres bezczynności, jak i krótki stan przewlekłego prowadzenia postępowania miały wpływ na wysokość kwot pieniężnych przyznanych skarżącym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości po 1000 zł.. Sąd uwzględnił też, że zarówno na rzecz U. Z., jak i S. M. sumy pieniężne zostały przyznane wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 roku. Wówczas sąd przyznał 500 zł U. Z., zaś 1000 zł S. M., przy czym wówczas okres bezczynności i przewlekłość miały miejsce w dłuższym okresie. Nie bez znaczenia jest i to, że w dacie orzekania przez sąd w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało prawomocnie zakończone Powyższe okoliczności czynią zasadnym przyznanie na rzecz każdego z skarżących sum w wysokości po 1000 zł. Niezależnie od tego, ze postępowanie było prowadzone przez PINB w B. przez wiele lat, rozważając wysokość przyznanych kwot sąd musiał wziąć pod uwagę, że za okres do 23 sierpnia 2016 roku stosowne sumy pieniężne zostały przyznane, zaś obowiązek procedowania powstał ponownie dopiero z dniem 6 lutego 2017 roku. Tożsame kryteria – czas bezczynności i przewlekłości, zakończenie postepowania przed wydaniem wyroku – przesądziły o wymierzeniu grzywny w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 p.p.s.a. M.K.