II SAB/Łd 211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R.M. na bezczynność Wójta Gminy I. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy I. do rozpoznania wniosku skarżącego R. M. z dnia 10 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że Wójt Gminy I. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz skarżącego R.M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc II SAB/Łd 211/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga R. M. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że 10 września 2021 r. R. M. złożył do Wójta Gminy I. poprzez platformę e-Puap wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie listy osób projektujących zadanie "Przebudowa dróg gminnych nr 116161E i 116171E". Skarżący wniósł o przesłanie imion, nazwisk oraz funkcji osoby (projektował, sprawdził, asystent, itp.) na skrzynkę e-PUAP. W swej skardze – złożonej 11 października 2021 r. poprzez platformę e-Puap – R. M. zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 10 września 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jednocześnie wskazując, że pismem z 12 października 2021 r. (znak: [...]) udzielił informacji zgodnie z wnioskiem. W załączeniu organ przedstawił kopię wspomnianego pisma, z którego wynika, iż organ przekazał stronie, że autorem projektu jest mgr inż. Z. K., zaś projektantem inż. T. Z.. Na wezwanie sądu do uzupełnienia akt poprzez złożenie dowodu doręczenia skarżącemu powyżej odpowiedzi na wniosek organ wyjaśnił, że pismo z 12 października 2021 r. została wysłana przez platformę e-Puap w formie odpowiedzi na pismo skarżącego i nie ma możliwości wygenerowania potwierdzenia wysłania pisma, (tzw. UPP). W załączeniu organ przedstawił kopię dokumentu elektronicznego z 12 października 2021 r. skierowanego do R. M., zawierającego załącznik o nazwie "[...].pdf", z którego jednak nie wynika na jaki adres skierowano korespondencję i czy skarżący miał możliwość zapoznać się z jej treścią. Następnie Sąd dwukrotnie (zarządzeniami z 5 listopada i 3 grudnia 2021 r.) wezwał skarżącego do wypowiedzenia się czy podtrzymuje swoją skargę wobec doręczeniu mu pisma organu z 12 października 2021 r. Pomimo skutecznego doręczenia wezwań strona nie wypowiedziała się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wójta Gminy I. w przedmiocie rozpoznania wniosku R. M. z 10 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przesłania listy osób projektujących zadanie "Przebudowa dróg gminnych nr 116161E i 116171E". Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określają przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej]. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 powoływanej ustawy, podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy I. stanowi podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi także wątpliwości, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są żądane przez skarżącego dane, tj. informacja o osobach projektujących zadania w przedmiocie przebudowy dróg (imię, nazwisko, funkcja tej osoby), w szczególności, iż w analizowanym przypadku chodzi o przebudowę drogi gminnej, finansowanej z środków własnych gminy. W tym zakresie wskazać jedynie należy, że stanowisko sądów administracyjnych zaliczające projekt budowlany do informacji publicznej, jest obecnie ugruntowane i potwierdzone w licznych orzeczeniach. Jako przykłady można powołać przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14, z 18 września 2008 r., I OSK 315/08 i z 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, a także wyroki WSA w Poznaniu z 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., II SAB/Rz 48/12, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 listopada 2012 r., II SAB/Go 41/12, WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2013 r., II SA/Ol 319/13 oraz WSA w Krakowie z 8 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1393/12. Przyjmuje się, że skoro decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydane przez starostę w ramach wykonywanych przez niego zadań władzy publicznej jako akty administracyjne stanowią informację publiczną, to za taką należy również uznać treść dokumentów, które jakkolwiek nie zostały przez organ wytworzone, to jednak służyły, czy też umożliwiły realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Do dokumentów, o których mowa powyżej, należą te zawarte w projektach budowlanych, a także dane projektanta, w tym jego nazwisko i imię, adres i numer telefonu. Podlegają one udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej jako informacje publiczne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., II SAB/Gd 7/19). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 czerwca 2004 r., II SA/Kr 253/04, że "działalność architektów w zakresie projektowania obiektów budowlanych nie jest generalnie objęta żadną tajemnicą państwową ani służbową, ani też ich nazwiska nie są objęte sferą prywatności". Wręcz przeciwnie, działalność ta odbywa się w sposób jawny, co wynika m.in. z art. 42 ust. 2 pkt 2 i art. 45 ust. 5 Prawa budowlanego oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 963). Przepisy tego rozporządzenia nakazują umieścić w miejscu widocznym od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, na wysokości umożliwiającej jej odczytanie (§ 13 ust. 3), tablicę informacyjną, a na niej m.in. imiona, nazwiska, adresy i numery telefonów projektantów (§ 13 ust. 1 pkt 5 lit d). Oznacza to, iż wspomniane dane, jako dostępne dla każdego, stanowią zarazem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro każdy ma dostęp do tych danych, to może go uzyskać również skarżący nie musząc wykazywać interesu prawnego lub faktycznego, aby dane takie uzyskać." Zatem żądane przez skarżącą informacje, dane o osobach projektujących zadanie w zakresie przebudowy dróg gminnych niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 powoływanej ustawy). W niniejszej sprawie kwestią sporną było, czy odpowiedź na wniosek skarżącego z 10 września 2021 r. została w ogóle udzielona. Organ twierdził bowiem, iż odpowiedź na wniosek została wysłana do skarżącego "przez ePuap w formie odpowiedzi na pismo skarżącego". Tym samym, jak stwierdził organ nie ma on możliwości wygenerowania potwierdzenia wysłania pisma, tzw. UPP. Skarżący w treści skargi kwestionował fakt otrzymania odpowiedzi, natomiast w związku z wezwaniem Sądu do przekazania stosowanego dokumentu potwierdzającego fakt doręczenia organ takowego nie był wstanie przedłożyć, wyjaśniając jak wyżej, że nie ma możliwości wygenerowania potwierdzenia wysłania pisma, tzw. UPP. W ocenie Sądu niewystarczający dla uznania, iż organ wysłał odpowiedź, jest przedłożony przez organ odpis odpowiedzi na wniosek. Po pierwsze, z uwagi na fakt, iż brakuje w tym przypadku dowodu doręczenia dokumentu elektronicznego z 12 października 2021 r. Ponadto, wskazany dokument oraz jego załącznik nie zostały opatrzone żadnym podpisem elektronicznym. Natomiast prawidłowo doręczona korespondencja powinna zostać doręczona w taki sposób, aby organ mógł wykazać, że dotarła ona do wnioskodawcy. Przyjąć należy, iż organy władzy publicznej zobowiązane są udostępniając informację publiczną, zachować w zakresie doręczeń minimalny standard wymagany przepisami proceduralnymi. Standard ten obejmuje przede wszystkim dokonywanie doręczeń za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Stąd dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się przez organ dowodem doręczenia (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2019 r., I OSK 1141/18), z 18 listopada 2016 r., I OSK 601/15, wyrok WSA w Białymstoku z 21 listopada 2017 r., II SAB/Bk 99/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2017 r., IV SAB/Wr 214/17). Podkreślić przy tym należy, iż nie ma żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z elektronicznej formy doręczenia korespondencji (w tym e-puap) i metod tzw. tradycyjnych. Skoro więc w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych, nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, wydaje się oczywiste, że takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej do adresata drogą elektroniczną. Jedynie na marginesie wskazać można na orzeczenie Sądu Najwyższego, który w wyroku z 20 maja 2015 r., I CSK 547/14 wskazał, że ustawodawca przyjął kwalifikowaną teorię doręczenia, odnoszącą się do konieczności ustalenia możliwości zapoznania się przez adresata z treścią oświadczenia. Zakłada ona, że w normalnym toku rzeczy doręczenie pisma nastąpi i to niezwłocznie, z akcentem na możliwość dotarcia adresata do przesyłki, wyłączając działanie zawinione przezeń. Przy czym, jak konstatuje Sąd Najwyższy, dopiero przedstawienie dowodu nadania przesyłki poleconej stwarza domniemanie doręczenia jej adresatowi. W konsekwencji należało uznać, iż brak było bezsprzecznego dowodu, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym można organowi przypisać, iż pozostawał bezczynny. Dodać należy, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność (w zakresie jej wszystkich przesłanek i żądań) istotny jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, umorzeniu podlega postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd dwukrotnie próbował ustalić, czy w związku ze stanowiskiem skarżącego, sformułowanym w skardze, o nieotrzymaniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - organ pozostaje w posiadaniu stosownego dokumentu potwierdzającego doręczenie żądanych informacji. Oba wezwania Sądu do dnia rozpoznawania sprawy nie dały odpowiedniego rezultatu i organ do chwili rozstrzygania sprawy nie przedstawił dokumentu potwierdzającego doręczenie żądanych przez skarżącego informacji w dacie 12 października 2021 r., ani w terminie późniejszym, a mającym miejsce jeszcze przed wyrokowaniem przez Sąd. Stad też brak było podstaw do wnioskowanego przez organ w odpowiedzi na skargę umorzenia postępowania. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązał Wójta Gminy I. do rozpoznania wniosku skarżącego z 10 września 2021 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1 wyroku), stwierdzając jednocześnie, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zaniechanie realizacji wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a - jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę - było związane z przeświadczeniem organu o zrealizowaniu ciążącego na nim obowiązku. Z tych też względów brak było podstaw do stwierdzenia, iż mamy do czynienia z bezczynnością o charakterze rażącym. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, określając je na kwotę 100 zł, obejmującą uiszczony w sprawie wpis sądowy. P.J.