I OSK 1141/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 6 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 189/17, w sprawie ze skargi M.K., na bezczynność Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 189/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M.K. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W dniu 11 lipca 2017 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii tych umów. W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, akcentując skuteczność wniesienia tego wniosku za pomocą platformy ePUAP. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej odrzucenie, wskazał na brak wystąpienia przez skarżącą z uprzednim ponagleniem. Ewentualnie złożył wniosek o oddalenie skargi, wyjaśniając, że skarżącej została udzielona odpowiedź w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., nadanym do niej zwykłą przesyłką w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie przedstawił argumentację, z której wywiódł, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Następnie wyjaśnił, że w sprawie ziściły się ustawowe przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do udostępnienia wnioskowanej informacji, lecz należy domniemywać, że skarżącej nie została doręczona odpowiedź organu z dnia [...] lipca 2017 r. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że wysyłając tę odpowiedź zwykłym listem, zamiast listem poleconym, organ nie ma możliwości wykazania, że przesyłka dotarła do adresata, a wniesienie skargi świadczy o tym, że skarżąca nie zapoznała się z jej treścią. W świetle tej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności i zobowiązał go do wydania w zakreślonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż odpowiedzi udzielono w terminie, o czym świadczy odpis z zeszytu korespondencji zwykłej. Jedynie na skutek niezachowania należytej staranności organ nadał przesyłkę zwykłym listem, który - jak wynika z dalszych działań skarżącej - nie dotarł do adresata. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając ten wyrok w całości. Autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 39 k.p.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zawarł również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne, a ponadto konstrukcja podstaw kasacyjnych nie do końca pozwalała na odkodowanie intencji jej autora. Przytoczone bowiem w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej ten środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał jednak, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1348/19). Dodatkowo wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organ, którego działalnie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego. W świetle powyższego stwierdzić wypadnie, że sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy nie spełniają przewidzianych przepisami p.p.s.a. wymagań. Jeżeli chodzi o zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to autor skargi kasacyjnej wskazał co prawda na związek tego naruszenia z art. 149 § 1 p.p.s.a., jednakże nie określił w podstawie kasacyjnej, na czym to naruszenie miałoby polegać. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo braku naruszenia przez organ przepisów prawa i w konsekwencji pomimo tego, że postępowanie organu nie było dotknięte wadą. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. jest przepisem tzw. wynikowym (blankietowym) i znajduje zastosowanie jedynie, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Przepis ten jednak nie wyjaśnia, kiedy organ znajduje się w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie. Ta podlega ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innej ustawie szczegółowej, jak w niniejszej sprawie - ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17 i powołane w nim dalsze orzeczenia). Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to w podstawie kasacyjnej powiązano je z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 39 k.p.a., również nie precyzując, na czym polegało owo naruszenie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że owo naruszenie polegać miało na zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji regulacji określonej w art. 39 k.p.a. wbrew dyspozycji art. 16 ust. 2 u.d.i.p., która odsyła do stosowania przepisów k.p.a. jedynie w ograniczonym zakresie. Tak rozumiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował inkryminowanych przepisów. Rozstrzygnięcie tego Sądu opierało się na konstatacji, że organ wysyłając odpowiedź na wniosek skarżącej zwykłym listem, zamiast listem poleconym, nie ma możliwości wykazania, że przesyłka dotarła do adresata, a wniesienie skargi świadczy o tym, że skarżąca nie zapoznała się z jej treścią. Sam ten fakt Sąd uznał za okoliczność potwierdzającą bezczynność organu i nie odwoływał się przy tym do przepisów k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstatacja była prawidłowa, choć nieco lakonicznie uzasadniona. Dla uznania, że organ nie pozostawał w zwłoce i udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej w terminie nie wystarczy wskazywanie przez ten organ, iż wysłał tę odpowiedź listem zwykłym. Prawidłowo ekspediowana korespondencja powinna zostać doręczona w taki sposób, aby organ mógł wykazać, że dotarła do adresata. Przyjąć należy, iż organy władzy publicznej zobowiązane są, udostępniając informację publiczną, zachować w zakresie doręczeń minimalny standard wymagany nie tylko przepisami proceduralnymi, ale też zasadami dobrej administracji. Standard ten obejmuje przede wszystkim dokonywanie doręczeń za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Stąd dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się przez organ dowodem doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 601/15; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 99/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 214/17; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 73/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2018 r., sygn.. akt II SAB/Bd 98/17). W konsekwencji prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, iż brak było dowodu, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a co za tym idzie prawidłowo orzekł o bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się na koniec do zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi co do błędnego oznaczenia organu w sentencji zaskarżonego wyroku, stwierdzić przyjdzie, że błąd ten stanowi oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 156 § 1 p.p.s.a., czego potwierdzeniem są z jednej strony dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, zaś z drugiej – treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tego rodzaju omyłka podlega sprostowaniu na posiedzeniu niejawnym, co też uczyni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl