II SAB/Łd 214/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc W dniu 18 października 2021 r. M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 20 września 2021 r. przesłanym na adres poczty elektronicznej – komendant@[...].policja.gov.pl – wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia na stanowisku radcy prawnego. Przedmiotowy wniosek, pomimo jego prawidłowego doręczenia adresatowi, nie został rozpatrzony, co czyni niniejszą skargę zasadną. Z uwagi na powyższe skarżąca na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. wnosiła odpowiednio o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniesioną skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania o stwierdzenie, że powyższe nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wskazał, iż odpowiedź na zawartą we wniosku skarżącej informację publiczną dotyczącą wysokości wynagrodzenia radcy prawnego, została udzielona stronie w dniu 22 października 2021 r., już po złożeniu przedmiotowej skargi. Przekroczenie ustawowego terminu w udzieleniu żądanej informacji publicznej było nieznaczne, a opóźnienie wynikało z konieczności rozwiania wątpliwości w kontekście ochrony prywatności związanej z ujawnieniem wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, ilością zadań zleconych i wykonywanych przez pracowników biorących udział w udzieleniu przedmiotowej informacji publicznej, a nadto z błędnego przekonania, że termin na załatwienie wniosku wynosi 30 dni. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 28 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do wypowiedzenia się, czy wobec udzielenia stronie, pismem z 22 października 2021 r. żądanej informacji publicznej, popiera wniesioną skargę, czy też ją cofa, w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że skargę popiera. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera wniesioną skargę, z tym tylko, że wnosi o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn: Dz.U. 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl § 2 przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem niniejszej skargi M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie nie udzielenia, na wniosek z dnia 20 września 2021 r., informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia wypłacanego osobie zajmującej stanowisko radcy prawnego. Wskazać na wstępie należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) -dalej: u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2788/17; z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18; 19 czerwca 2020 r., I OSK 1777/19; wyroki WSA we Wrocławiu z 16 marca 2021 r., IV SAB/Wr 450/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 kwietnia 2021 r., II SAB/Bd 4/20; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., II SAB/Kr 15/21; wyrok WSA w Opolu z 21 czerwca 2018 r., II SAB/Op 49/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga również, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie skarżony organ – Komendant Wojewódzki Policji w Ł. - bez wątpienia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast żądana przez skarżącą informacja dotycząca wynagrodzenia osoby zatrudnionej na stanowisku radcy prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.c, ust. 2 lit. f u.d.i.p., gdyż dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 305). Co istotne, podmiotów sektora finansów publicznych dotyczy naczelna zasada finansów publicznych określona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na funkcjonowanie miejsc pracy, ograniczony wyłącznie informacją niejawną lub wynikającą z obowiązujących umów międzynarodowych, które w niniejszej sprawie nie mają miejsca. Wobec powyższego, skoro złożony przez skarżącą w dniu 20 września 2021 r. wniosek spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, to jest: został przesłany pocztą elektroniczną, co jak wcześniej wskazano jest uznawane za dochowanie formy pisemnej wniosku; określał w sposób dokładny adresata wniosku – Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., który niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej; jak również obejmował jasne sformułowanie, co do przedmiotu żądanej informacji, którą była wysokość wypłacanego wynagrodzenia osobie zajmującej stanowisko radcy prawnego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł., to obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. było rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie i formie przewidzianych ustawą. Co prawda już po wniesieniu przedmiotowej skargi, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismem z dnia 22 października 2021 udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej, niemniej jednak nastąpiło to z uchybieniem ustawowego 14 dniowego terminu. Tym samym, brak reakcji organu w zakreślonym prawem terminie skutkuje stwierdzeniem, iż w sprawie zaistniała sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynności organu administracji w powyższym zakresie nie usprawiedliwiają podnoszone w przesłanym do strony piśmie, jak i w udzielonej odpowiedzi na skargę argumenty, co do nieznacznego uchybienia terminowi, konieczności rozwiania wątpliwości w kontekście ochrony prywatności związanej z ujawnieniem wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, ilością zadań zleconych i wykonywanych przez pracowników biorących udział w udzieleniu przedmiotowej informacji publicznej, czy też błędnego przekonania, że termin na załatwienie wniosku wynosi 30 dni. Jak już bowiem wcześniej wskazano bezczynność na gruncie dostępu do informacji publicznej ma miejsce zarówno wówczas kiedy organ, do którego kierowane jest żądanie nie udziela żądanej informacji publicznej w 14 dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak również, wtedy gdy nie komunikuje stronie o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona, stosownie do treści ust. 2 przywołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. dopuścił się bezczynności, która to bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie wobec udzielenia skarżącej żądanej informacji publicznej Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. dc