II SAB/Łd 34/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Wójta Gminy M. w sprawie zezwolenia na wycięcie drzewa 1. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 3. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc P.B. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzewa. Skarżący podniósł, że od marca 2018r. oczekuje decyzji w sprawie skorodowanej topoli. Nie zgodził się, ze stwierdzeniem, iż nie dopełnił obowiązków wymaganych przez Urząd Gminy i dodał, że pisma, na które powołuje się Urząd mijają się z rzeczywistością, ponieważ nie posiada współwłaściciela i sam nie jest współwłaścicielem. Skarżący wskazał, że jest spadkobiercą, użytkownikiem i posiadaczem prawnym gospodarstwa rolnego w gminie M.. Skarżący podniósł, że przedmiotowe drzewo – topola uniemożliwia mu od 2018r. prace budowlane, dojazd do gruntów rolnych i wymaga ciągłego zbierania połamanych gałęzi. W ocenie skarżącego, doszło do rażącego niedopełnienia obowiązków Urzędu Gminy w M., a Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucił stronniczą przychylność Wójtowi Gminy M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ewentualnie o jej odrzucenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że skarżący złożył w dniu 3 stycznia 2018r. zgłoszenie zamiaru wycięcia topoli w miejscowości G. nr [...], a następnie pismem z dnia 4 stycznia 2018r. został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedstawienie tytułu prawnego do władania nieruchomością, na której posadowione jest drzewo oraz zgodę współwłaścicieli w przypadku istnienia współwłasności nieruchomości. Wezwanie zostało odebrane w dniu 8 stycznia 2018r. W odpowiedzi na wezwanie skarżący nie uzupełnił braków formalnych. W związku z powyższym wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Następnie organ wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 21 października 2020r. (który jest przedmiotem niniejszej skargi) ponownie złożył pismo o wycięcie drzewa - topoli z działki nr [...] w m. G.. W odpowiedzi na pismo Wójt Gminy M. pismem z dnia 4 listopada 2020r. poinformował skarżącego, co powinien zawierać wniosek o usunięcie drzewa pod względem formalnym a także, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W odniesieniu do powyższego organ podniósł, że w dniu 18 listopada 2020r. skarżący złożył pismo, iż stanowczo nie zgadza się z decyzją Wójta Gminy M. i wnosi o przesłanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., powielając tą sama argumentację. W odpowiedzi na ww. pismo w dniu 11 grudnia 2020r. organ I instancji ponownie poinformował, iż aby uzyskać decyzję zezwalającą na usunięcie drzewa, właściciele nieruchomości muszą złożyć prawidłowo wypełniony wniosek o jej wydanie, albowiem m.in. stan prawny nieruchomości, na której znajduje się drzewo nie jest uregulowany przez potencjalnych spadkobierców, którym jest nie tylko skarżący. W odpowiedzi na powyższe pismo w dniu 15 grudnia 2020r. skarżący ponownie zażądał przesłania akt sprawy do SKO w P. W związku z powyższym Wójt Gminy M. postanowił przekazać akta sprawy do SKO w P. W związku z faktem, iż skarżący w tzw. międzyczasie skierował pismo o interwencję do SKO, organ ten pismem z dnia 5 lutego 2021r. pozostawił je bez rozpoznania z uwagi na brak wskazania istoty żądania. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że skarżący kolejnym pismem z dnia 24 lutego 2021r. skierowanym do SKO w P. wniósł ponaglenie wydania decyzji administracyjnej. W związku z powyższym SKO pismem z dnia 26 lutego 2021r. zwróciło się do Wójta Gminy M. z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego. Organ I instancji odniósł się do zarzutów skarżącego przesyłając akta sprawy. W odniesieniu do powyższego organ oddał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło termin załatwienia sprawy z wniosku z dnia 21 października 2020r., do dnia 30 czerwca 2021r. Organ II instancji uznał, że zwłoka w załatwieniu sprawy skarżącego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym Wójt Gminy M. wezwaniem z dnia 6 maja 2021r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z dnia 21 października 2020r. m.in. o wskazanie obwodu pnia drzewa, wskazania usytuowania drzewa, czy oświadczenia o stanie prawnym nieruchomości. Ponieważ wniosek nie został uzupełniony w terminie postanowiono ponownie wezwać skarżącego do jego uzupełnienia pismem z dnia 10 czerwca 2021r. Ostatecznie wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia, o czym poinformowano stronę w piśmie z dnia 30 czerwca 2021r. Mając na uwadze powyższe organ dodatkowo wyjaśnił, że wezwanie, jak wskazano powyżej, dotyczyło nie tylko kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, ale także takich danych jak obwód pnia, czy wskazanie usytuowania drzewa celem weryfikacji przesłanej z art. 83 b i 83 f ustawy o ochronie przyrody. Wniosek zawierał bowiem jedynie informację, iż chodzi o wycięcie drzewa gatunku topoli na działce nr [...] w G. Skarżący nie usunął tychże braków w terminie, pomimo, iż takie wezwanie było kierowane do niego dwukrotnie zarówno 6 maja 2021r., jak i 10 czerwca 2021r., co uniemożliwiło weryfikację wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735), zwanej k.p.a., bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 §1 pkt 1 k.p.a.). W judykaturze wskazuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (wyrok NSA z dnia 29 maja 2019r., I OSK 2635/18, LEX nr 2686937). Odnośnie stwierdzenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zauważyć należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Wniesiona w tej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy M. w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzewa – topoli w miejscowości G. działka nr [...]. Z treści skargi jednoznacznie wynika, iż skarżący zarzuca organowi bezczynność, która trwa od 2018r. Wbrew zatem stwierdzeniom organów, skarga ta nie dotyczy tylko pisma skarżącego z dnia 21 października 2020r., ale przede wszystkim wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2018r. Wniosek ten został złożony na urzędowym formularzu zatytułowanym "Zgłoszenie zamiaru usunięcia drzewa/drzew". Organ pozostawił ten wniosek bez rozpatrzenia, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 24 stycznia 2018r. Zanim pozostawiono ww. wniosek bez rozpatrzenia organ, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 199 k.c., pismem z dnia 4 stycznia 2018r. wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braków ww. zgłoszenia poprzez złożenie tytułu prawnego władania nieruchomością oraz zgody współwłaściciela lub współwłaścicieli nieruchomości – w przypadku współwłasności. Wezwanie to zostało dręczone skarżącemu w dniu 8 stycznia 2018r. skarżący odpowiedział na to wezwanie pismem z dnia 15 stycznia 2018r., a zatem nie pozostawił bez odpowiedzi ww. wezwanie i złożył wyjaśnienia, z których wynika, iż stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany. Wypływa z tego wniosek, że skarżący nie mógł przedstawić dokumentów, do których złożenia został wezwany, ponieważ nimi nie dysponował. Zauważyć należy, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała NSA(7w) z dnia 3 września 2013r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). A zatem przedmiotową skargę należy zakwalifikować jako złożoną na pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2018r. A jak podnosi się w orzecznictwie czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas gdy jest prawidłowa tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (wyrok NSA z dnia 4 marca 2020r., I OSK 1374/19, LEX nr 3027208). Elementy wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera art. 83b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022r., poz. 916), zwanej u.o.p. Organ wezwał skarżącego do złożenie tytułu prawnego władania nieruchomością oraz zgody współwłaściciela lub współwłaścicieli nieruchomości – w przypadku współwłasności. Skarżący w odpowiedzi złożył wyjaśnienia, z których wynikało, iż nie jest w posiadaniu takich dokumentów. Organ domagał się zatem dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny skarżącego do władania nieruchomością, na której zlokalizowana jest topola i zgody współwłaścicieli, jeżeli tacy występują, w sytuacji gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany. Analiza tych okoliczności skłania do stwierdzenia, że organ zobowiązany był do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2018r., a badanie kwestii własności nieruchomości winien ocenić dopiero w toku wszczętego postępowania. W orzecznictwie podnoszone jest, że organ nie może wykorzystać trybu z art. 64 § 2 k.p.a. do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (wyrok NSA z dnia 26 marca 2021r., II GSK 258/21, LEX nr 3168113). Podkreślić należy, iż konieczne jest odróżnianie braków formalnych od braków materialnych, a więc braku spełnienia przesłanek, które nakładają odpowiednie normy prawa materialnego, ponieważ w przypadku ich wystąpienia nie ma zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019r., II OSK 2136/18, LEX nr 2623645.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] zwróciło uwagę na art. 83 ust. 3 u.o.p., który zdaniem tego organu ma zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana także w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego lub posiadacza nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, niebędących podmiotem, o którym mowa w ust. 2. Powyższe wskazanie Kolegium świadczy o wadliwości wezwania organu I instancji do uzupełnienia braków wniosku skarżącego. W ocenie zatem Sądu, wniosek skarżącego z dnia 3 stycznia 2018r. zobowiązał organ do wszczęcia postępowania, a kwestia stanu prawnego nieruchomości powinno zostać zbadania w ramach postępowania, a nie poza nim. Ponadto organ stosując art. 83b u.o.p. powinien mieć na uwadze uregulowania art. 83 u.o.p. Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2018r., ponieważ pozostawienie tego wniosku bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Nierozpoznanie tego wniosku skutkuje zobowiązaniem organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do jego załatwienia w terminie 30 dni, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Odnosząc się do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że w judykaturze podnoszone jest, iż rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde, zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r., II OSK 652/15, LEX nr 1990907). Wychodząc z powyższych przesłanek należy stwierdzić, iż organ nie rozpoznając wniosku skarżącego od stycznia 2018r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w terminach przewidzianych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Bezczynność organu trwała pomimo złożenia przez skarżącego pisma z 15 stycznia 2018 r., w którym wskazał, że jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości oraz, że jej stan prawny nie jest uregulowany. Należy także zważyć, że po złożeniu przez skarżącego kolejnych pism z 21 października oraz z 18 listopada 2020 r. organ nadal domagał się dokumentów, co do których miał wiedzę, że skarżący nie może ich przedstawić w sytuacji nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Oceniając zaistniałe w sprawie okoliczności Sąd uznał za niecelowe posłużenie się środkami wskazanymi w art. 149 § 2 p.p.s.a.. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postepowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). dc