II SAB/Łd 77/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 roku sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie legalności wybudowania wiaty śmietnikowej 1. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego W. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 12 marca 2018r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek W.R. o "sprawdzenie legalności wybudowania wiaty śmietnikowej znajdującej się bezpośrednio przy (...) garażu samochodowym na posesji przy ul. A 18 w Ł.". Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 6 kwietnia 2018r. na nieruchomości, organ wszczął w dniu 5 czerwca 2018r. z urzędu postępowanie w sprawie wiaty śmietnikowej o konstrukcji stalowej o wymiarach 3,94 m x 2,40 m i wysokości ok. 2,30- 2,50 m, usytuowanej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 18 (działka o nr ew. 92/82, obręb [...]). Następnie, decyzją z dnia [...]r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania W.R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął sprzeciw od decyzji organu II instancji z dnia [...] r., nr [...] Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. przy ul. B 118, reprezentowanej przez radcę prawnego B.D. Odpowiedź na sprzeciw wraz z aktami organu II instancji zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 31 października 2018r., a akta organu I instancji - w dniu 26 listopada 2018r. Kopia prawomocnego wyroku z dnia 29 stycznia 2019r., sygnatura akt II SA/Łd 1017/18, oddalającego sprzeciw Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. od w/w decyzji, wpłynęła do organu w dniu 12 czerwca 2019r. W dniu 26 listopada 2018r. do organu II instancji wpłynęło ponaglenie W.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w odniesieniu do postępowania administracyjnego w sprawie wiaty śmietnikowej usytuowanej na działce o nr ew. 92/82. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowił wyznaczyć organowi I instancji termin załatwienia sprawy - do dnia 28 lutego 2019r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe postanowienie wpłynęło do organu I instancji w dniu 28 stycznia 2019 r. W dniu 14 lutego 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził ponowne oględziny na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 18. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "A" z siedzibą w Ł. obowiązek sporządzenia, przez odpowiednio uprawnioną osobę, oceny technicznej prawidłowości lokalizacji wiaty śmietnikowej o konstrukcji stalowej, zlokalizowanej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 18 (działka o nr ew. 92/82, obręb [...]), pod względem zgodności z przepisami przeciwpożarowymi wraz z ewentualnym projektem budowlanym doprowadzającym do zgodności z przepisami, w terminie do dnia 31 marca 2019 r. Pismem z dnia 14 marca 2019r. Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w Ł. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...]. W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 13 czerwca 2019r. do organu I instancji wpłynęło pismo Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A", do którego załączono kopię oceny technicznej prawidłowości lokalizacji osłony śmietnikowej, sporządzonej w marcu 2019r. Po zapoznaniu się z treścią przedłożonej oceny technicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że posiada ona braki i nieścisłości i nie spełnia obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...] z dnia [...]r., wobec czego wezwał Robotniczą Spółdzielnie Mieszkaniową "A" do uzupełnienia oceny technicznej w zakresie lokalizacji wybudowanego miejsca do gromadzenia odpadów stałych pod względem zgodności z przepisami przeciwpożarowymi oraz w przypadku wystąpienia nieprawidłowości do ewentualnego opracowania projektu budowlanego ze wskazaniem robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi. W dniu 1 lipca 2019r. do organu I instancji wpłynęło ponaglenie wniesione przez W.R. na bezczynność organu jak i organu II instancji w okresie od dnia 28 lutego 2019r. do dnia 30 czerwca 2019r. Po rozpatrzeniu ponaglenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 31 lipca 2019 r. W.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. "skargę na bezczynność w okresie od dnia 28 lutego 2019 roku do dnia 30 czerwca 2019 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie samowoli budowlanej przy ulicy A 18 w Ł.". Skarżący wniósł przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej od organu i "wyznaczenie terminu ostatecznego załatwienia sprawy - nie dalej jak do 30 września 2019 roku", a ponadto o "ustalenie osoby winnej bezczynności". Nadmienił, że przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb ponaglenia z art. 37 K.p.a., lecz pomimo upływu ustawowych terminów nie uzyskał żadnej odpowiedzi. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 5 czerwca 2018 r. PINB w Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wiaty śmietnikowej znajdującej się na nieruchomości przy ulicy A 18 w Ł. Pomimo, że sprawa jest prosta i nieskomplikowana - dotyczy śmietnika, nie została zakończona do dnia wniesienia skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w okresie od dnia 28 lutego 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. nie wykonał żadnych czynności zmierzających do merytorycznego zakończenia sprawy. Nie wykonał też wytycznych Sądu Administracyjnego w Łodzi opisanych w orzeczeniu z dnia 29 stycznia 2019 roku sygn. akt II SA/Łd 1017/18, dotyczących przeanalizowania budowy śmietnika jako miejsca do składania odpadów stałych pod względem przepisów techniczno-budowlanych (dotyczących bezpieczeństwa pożarowego). Nie zakończył też postępowania w przedmiotowej sprawie w terminie do dnia 28 lutego 2019 r., do czego był zobowiązany postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący dodał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezczynność PINB w okresie od 27 września 2018 r. do dnia 30 października 2018 r. i nakazał ustalenie osób winnych. W ocenie skarżącego z uwagi na naruszenie przepisów przeciwpożarowych postępowanie winno zostać zakończone decyzją o rozbiórce składowiska odpadów i dawno zakończone. W odpowiedzi na skargę odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 16 sierpnia 2019r. ponownie wezwał do uzupełnienia oceny technicznej. Wskazał, że takie samo stanowisko przyjął [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w postanowieniu nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie stwierdził pozostawania w bezczynności, czy prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy wyjaśnić, że warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący w dniu 1 lipca 2019r. wniósł ponaglenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ II instancji, w wyniku rozpoznania powyższego pisma, postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził, że powiatowy inspektor nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarżący bezspornie wyczerpał wspomniany tryb, a co za tym idzie, skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Przechodząc zatem do rozważań merytorycznych należy wyjaśnić, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...) (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy z kolei do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w K.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa wspomniany przepis art. 35 K.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 K.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zarzut bezczynności organu okazał się uzasadniony. Bezsporne jest bowiem, że organ do dnia wniesienia skargi nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącego z dnia 12 marca 2018 r. Dopiero, po wniesieniu skargi, decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ powiatowy umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wiaty śmietnikowej usytuowanej na działce nr 92/82. Wobec tego mimo zasadności zarzutu bezczynności, Sąd w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w punkcie drugim wyroku, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Na dzień wyrokowania przez tutejszy Sąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał już w bezczynności. W punkcie pierwszym wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). W przedmiotowej sprawie organ w toku postępowania podejmował czynności zmierzające do zakończenia postępowania, dokonując m.in. dwukrotnych oględzin spornego obiektu, wydając w sprawie (uchylone następnie przez organ wyższej instancji) rozstrzygnięcie z dnia [...] r., czy też wreszcie zobowiązując Spółdzielnię Mieszkaniową "A" do sporządzenia oceny technicznej wiaty śmietnikowej i wzywając do jej uzupełnienia. Zdaniem Sądu wspomniane działania podejmowane przez organ nie były pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Uwzględniając ponadto treść art. 35 § 5 K.p.a., Sąd nie stwierdził, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W punkcie trzecim wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałej części (art. 151 p.p.s.a.). Brak jest bowiem podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w oparciu o przepis art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazany środek prawny ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stroną skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru, czego skarżący w niniejszym postępowaniu nie uczynił (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1685/17, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17 i we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 367/17 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Brak jest też przepisu prawa, w oparciu o który Sąd mógłby orzec - jak tego chce skarżący - w przedmiocie "ustalenia osoby winnej bezczynności". W punkcie czwartym wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. E.S.