II SAB/Łd 90/12

Dnia 16 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 roku sprawy ze skargi I. K.-D. i L. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie wznowienia postępowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. G., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Wnioskiem z dnia 29 maja 2008r. I.K. i L.K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o uchylenie, zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r., nr [...], z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...], a także postanowienia z dnia [...]r., nr [...]. Jako podstawę prawną swojego żądania skarżący powołali art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz § 2, art. 146 § 1, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzjami z dnia [...]r., nr [...] oraz nr [...] organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych decyzjami z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...]. Powyższe decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy odpowiednio decyzjami z dnia [...]r., nr [...] i nr [...], a sprawy zostały przekazane organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniami z dnia [...]r., nr [...] i nr [...] organ I instancji na wniosek strony z dnia 10 grudnia 2008r. zawiesił postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych decyzjami z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...]. Na skutek żądań skarżących zawartych w trzech pismach z dnia 14 października 2010r. organ zwrócił się do skarżących o sprecyzowanie swojego stanowiska oraz wyjaśnienie powołanej podstawy prawnej, bowiem w ocenie organu zawarte w tych pismach żądania i wskazane przepisy prawa wzajemnie się wykluczały. Organ miał wątpliwość, czy przedmiotem żądania skarżących jest podjęcie zawieszonego postępowania w sprawach dotyczących wznowienia postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...], czy też skarżący domagają się wszczęcia nowego postępowania, czy też skarżący domagają się zmiany tych decyzji. Ponadto organ wezwał skarżących do sprecyzowania żądania w zakresie wniosku o wszczęcie postępowania wobec postanowienia z dnia [...]r., nr [...] oraz wniosku o zmianę tego postanowienia. Organ poinformował skarżących, że niesprecyzowanie żądania w terminie siedmiu dni spowoduje pozostawienie podania bez odpowiedzi, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na powyższe wezwania organu skarżący odpowiedzieli pismami z dnia 18 i 22 listopada 2010r., w których wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem PINB w W. z dnia [...]r., nr [...] przez przeprowadzenie kontroli działki 99/4, obiektu budynku handlowego z nadbudową mieszkalną znajdującego się w W. przy ulicy C.. W ww. pismach podniesiono, iż dowody, na których podstawie ustalono stan faktyczny okazały się niewystarczające i fałszywe oraz wyszły na jaw nowe dowody i okoliczności istniejące w dniu wydania postanowienia PINB w W. z dnia [...]r., nr [...]. Skarżący zażądali również uzupełnienia akt spraw o dokumenty przekazane do PINB w W. w dniu 14 i 15 października 2010r. Skarżący wyjaśnili ponadto, iż wnoszą o wznowienie postępowania wobec postanowienia PINB w W. z dnia [...]r., nr. [...] oraz o zmianę tego postanowienia w podstawie prawnej i uzasadnieniu, a także o wznowienie postępowania wobec decyzji PINB w W. z dnia [...]r., nr [...] oraz o zmianę tej decyzji w pozycji nakazu. Wobec wyjaśnień skarżących organ I instancji pismem z dnia 2 grudnia 2010r. ponownie wezwał skarżących do sprecyzowania ich stanowiska w trybie art. 64 § 2 K.p.a. informując jednocześnie, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wznowienia zawieszonego postępowania. W związku z tym, organ wezwał skarżących do wyjaśnienia, czy przedmiotem ich żądania jest w związku z tym podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem nr [...]. W odpowiedzi skarżący pismami z dnia 10 grudnia 2010r. powtórzyli żądania zawarte w pismach z dnia 18 i 22 listopada 2010r. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniami z dnia [...]r. nr [...] oraz nr [...] podjął zawieszone postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...], a następnie pismami z dnia 13 września 2011r. wezwał skarżących w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do jednoznacznego sprecyzowania żądania skarżących z dnia 29 maja 2008r. oraz jego podstawy prawnej. Organ stwierdził bowiem, iż analiza ww. żądania nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie w jakim trybie postępowania wnioskodawcy wnoszą o weryfikację decyzji z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...]. Pismem z dnia 21 stycznia 2011r. skarżący poinformowali organ, iż wnoszą o zmianę postanowienia PINB w W. z dnia [...]r., nr [...] i zmianę decyzji z dnia [...]r., nr [...]. Wnoszą również o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem PINB w W. z dnia [...]r., nr [...], albowiem wyszły na jaw nowe okoliczności i fakty nieznane organowi w dniu wydania decyzji, a kopie dowodów na poparcie tych twierdzeń zostały przekazane organowi pismami z dnia 14 i 15 października 2010r. Skarżący powtórzyli stanowisko wyrażone w pismach z dnia 18 i 22 listopada oraz z dnia 10 grudnia 2010r., wskazując również, że jedna ze stron postępowania nie złożyła podpisu na istniejącym protokole, a tym samym nie w pełni brała udział w toczącym się postępowaniu nie z własnej winy. Ponadto skarżący stwierdzili, iż skoro organ podjął zawieszone postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...] to oznacza, że otrzymał od wnoszących podanie wszelkie wyjaśnienia i wskazówki niezbędne do podjęcia i prowadzenia postępowania w tej sprawie. Następnie skarżący podnieśli, iż wnioski i wyjaśnienia złożone w pismach z dnia 14 i 15 października 2010r. oraz w terminach następnych zasadniczo różnią się od wniosków z 2008r. tym, że wnoszą o zmianę postanowienia PINB w W. z dnia [...]r., nr [...] i zmianę decyzji z dnia [...]r., nr [...], co skarżący w 2008r. chcieli dokonać przez zmianę, uchylenie czy stwierdzenie nieważności decyzji. Zasadniczo wnioskujący domagają się teraz zmiany ww. postanowienia i decyzji. Pismem z dnia 2 lutego 2011r. organ poinformował skarżących, iż na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. postanowieniami z dnia [...]r. nr [...] oraz nr [...] podjął zawieszone postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...] w celu rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 29 maja 2008r. z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzjach organu odwoławczego z dnia z dnia [...]r., nr [...]oraz nr [...]. Zdaniem organu pismo skarżących z dnia 21 stycznia 2011r. w dalszym ciągu nie precyzuje żądania zawartego w piśmie z dnia 29 maja 2008r., co powoduje pozostawienie tego wniosku bez rozpatrzenia. Organ wezwał jednocześnie skarżących do jednoznacznego sprecyzowania żądania zmiany postanowienia PINB w W. z dnia [...]r., nr [...] i zmianę decyzji z dnia [...]r., nr [...] w zakresie podania podstawy prawnej zmiany w terminie siedmiu pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 7 lutego 2011r. powołując się na art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 w zw. z art. 67 § 1, art. 68 § 1 i 2 art. 75 § 1 i art. 76 § 2 K.p.a. wnieśli o zmianę postanowienia PINB w W. z dnia [...]r., nr [...] i zmianę decyzji z dnia [...]r., nr [...] oraz o wznowienie postępowania administracyjnego w ww. sprawach. W związku z powyższym pismem z dnia 23 lutego 2011r., organ I instancji poinformował skarżących o pozostawieniu ich wniosku z dnia 21 stycznia 2011r. bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Pismem z dnia 1 marca 2011r. skarżący wnieśli o przywrócenie biegu terminu do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi organ wyjaśnił, iż przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku pozostawionego bez rozpatrzenia. Kolejnym pismem z dnia 17 marca 2011r. skarżący na podstawie na art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 w zw. z art. 67 § 1, art. 68 § 1 i 2 art. 75 § 1 i art. 76 § 2 K.p.a. ponownie wnieśli o wznowienie postępowania w sprawach dotyczących postanowienia PINB w W. z dnia [...]r., nr [...] i decyzji z dnia [...]r., nr [...] argumentując jak we wcześniejszych pismach. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011r. organ wezwał skarżących do uzupełniania wniosku z dnia 17 marca 2011r. o wznowienie postępowania w ww. sprawach o dokument – orzeczenie sądu lub innego organu – stwierdzający fałszerstwo dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., a także dokumentu określającego nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ podkreślił, że skarżący nie wskazali również daty, w której I.K. dowiedziała się o postanowieniu nr [...] z dnia [...]r. i o decyzji nr [...] z dnia [...]r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2011r. skarżący wnieśli o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, w jaki sposób strona skarżąca ma udzielić wyjaśnień na wezwanie organu z dnia 4 kwietnia 2011r. Pismo to zostało załączone do akt sprawy, o czym organ poinformował skarżących pismem z dnia 6 maja 2011r. Pismem z dnia 16 maja 2011r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego wobec działki nr 99/4 znajdującej się przy ulicy C. w W., powołując się jednocześnie na dokumenty złożone przy pismach z dnia 14 i 15 października 2010r. Pismem z dnia 27 maja 2011r. organ, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku z dnia 16 maja 2011r. przez podanie nazwy i nr aktu, którego wznowienie ma dotyczyć oraz o dokumenty określającego nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Na powyższe wezwanie skarżący odpowiedzieli pismem z dnia 3 czerwca 2011r. jednakże organ uznał, iż nie zawiera ono żądanych informacji i w związku z tym pozostawił wniosek z dnia 16 maja 2011r. bez rozpatrzenia, o czym poinformował skarżących pismem z dnia 20 czerwca 2011r. Pismem z dnia 27 czerwca 2011r. skarżący ponownie wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniami zawartymi w pismach z dnia 14 i 15 października 2010r., a następnie pismami z dnia 12 sierpnia 2011r. w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 4 sierpnia 2011r. wyjaśnili, iż żądają wznowienia postępowania w sprawach dotyczących postanowienia PINB w W. z dnia [...]r., nr [...] i decyzji z dnia [...]r., nr [...]. W dniu 20 lutego 2012r. skarżący wnieśli do organu wyższej instancji zażalenie na niezałatwienie przez PINB w W. w terminie sprawy wznowienia postępowania w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [..] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o przepis art. 37 § 2 K.p.a. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy budynku pawilonu handlowego, zlokalizowanego w W., przy ul. C., dz. Nr ewid. 99/4. Skargą z dnia 24 maja 2012r. I.K. i L.K. zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, biurokratyczne prowadzenie spraw, naruszenia terminów przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w załatwianiu spraw dotyczących decyzji nr [...] i nr [...] z dnia [...]r.wydanych przez WINB w Ł. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż w dniu 14 października 2010r. złożyli do organu pisma, które zawierały wnioski w przedmiocie wznowienia postępowania wraz z dokumentacją, która zdaniem skarżących została pominięta przy rozpatrywaniu sprawy. Następnie skarżący wskazali, iż pismami z dnia 18 i 22 listopada oraz 10 grudnia 2010r. udzielili organowi odpowiedzi na żądanie sprecyzowania wniosków z dnia 14 października 2010r. W ocenie skarżących wnioski w przedmiocie wznowienia postępowania określały precyzyjnie podstawę prawną wznowienia i dokładny zakres żądania. Ponadto skarżący podnieśli, iż organ otrzymał od nich pisma z dnia 21 stycznia, 7 lutego, 17 marca, 16 maja, 3 czerwca, 27 czerwca i 12 sierpnia 2011r. Tymczasem organ wymienione pisma rozproszył po całych aktach w różne nieistotne miejsca o różnych sygnaturach. Skarżący wskazali również, iż złożona przez skarżących dokumentacja została pominięta w postępowaniu, w którym wydano postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r., nr [...] i decyzji tego organu z dnia [...]r., a także decyzji z dnia [...]r., nr [...]. Zdaniem skarżących organ winien sam z urzędu załatwić sprawę bez zwłoki i zbędnych pisemnych wezwań w celu wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku postępowania w sprawie budowy budynku handlowego na działce nr 99/4 w W. przy ulicy C., realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...]r., nr [...] ustalono, iż roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków ww. pozwolenia na budowę. Następnie organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wydał m.in.: – postanowienie z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; – decyzję z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opracowania projektu budowlanego zamiennego; – decyzję z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zaniechania robót budowlanych; – decyzję z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia [...]r., nr [...], która to decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r., nr [...]; – decyzję z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia [...]r., nr [...], która to decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r., nr [...]. Dalej organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w związku z decyzjami organu II instancji [...]r., nr [...] oraz nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. kilkakrotnie, bezskutecznie wzywał skarżących do uzupełnienia wniosków o wznowienie postępowania zgodnie ze wskazaniami organu wyższego stopnia. Ponadto organ nadzoru budowlanego podniósł, iż postanowieniami z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...] organ wyższego stopnia odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem organu, skarżący w dalszym ciągu nie przedłożyli dokumentów, będących podstawą złożonych wniosków tj. dokumentu - orzeczenia sądu lub innego organu – stwierdzającego fałszerstwo dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., a także dokumentu określającego nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący nie wskazali również daty, w której I.K. dowiedziała się o postanowieniu nr [...] z dnia [...]r. i o decyzji nr [...] z dnia [...]r., w sytuacji gdy podnosili, że nie brała ona udziału w postępowaniu, którego wynik kwestionuje. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2012r. pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu oświadczył, iż będąc związany stanowiskiem skarżących popiera skargę. Podniósł jednak, iż skarżący, mimo prób podejmowanych w tym zakresie, nie skontaktowali się z kancelarią i dlatego nie jest w stanie sprecyzować stanowiska skarżących ponad to, co jest zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). W przeciwnym razie Sąd skargę oddala, na podstawie art. 151 P.p.s.a. W następnej kolejności należy wyjaśnić, iż stosownie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący skierowali do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność organu I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania. Organ wyższego stopnia uznał zażalenie skarżących za bezpodstawne i postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Należy zatem przyjąć, że wyczerpany został tym samym tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., co w konsekwencji warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu. Przechodząc natomiast do kwestii oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął i prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym lub nie podjął stosownej czynności prawem przewidzianej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Zgodnie z 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, z kolei art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić - stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. - nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, natomiast w myśl § 4 przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Stosownie natomiast do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 63 § 2 K.p.a. stanowi, iż podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że strona żądająca wszczęcia postępowania jest jedynym podmiotem uprawnionym do wskazania przedmiotu tego postępowania. Innymi słowy treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, zatem to strona powinna określić przedmiot postępowania, którego wszczęcia żąda. W orzecznictwie sądów administracyjny ugruntowany jest pogląd, że organ administracji nie jest uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, czy też narzucenia stronie określonego trybu załatwienia sprawy. Strona powinna mieć możliwość swobodnego wyrażenia własnego stanowiska z wszelkimi wiążącymi się z tym następstwami. Nie jest rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i konkretyzowanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń przez formułowanie żądania za stronę, czy też domniemania intencji strony. Jeżeli treść żądania nie jest jednoznaczna lub budzi wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., wezwać składającego wniosek do usunięcia jego braków poprzez sprecyzowanie jego treści (por. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt I OW 57/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/08; z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/08; z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1712/07; z dnia 13 czerwca 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1040/05; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 marca 2008r., sygn. akt II SA/Ol 48/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Gd 560/07). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem na skutek żądań skarżących zawartych w trzech pismach z dnia 14 października 2010r. organ zwrócił się do skarżących o sprecyzowanie swojego stanowiska oraz wyjaśnienie powołanej podstawy prawnej, bowiem zawarte w tych pismach oraz pismach kolejnych żądania i wskazane przepisy prawa wzajemnie się wykluczały. Co prawda skarżący wskazywali jako podstawę prawną swoich żądań: art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 w zw. z art. 67 § 1, art. 68 § 1 i 2 art. 75 § 1 i art. 76 § 2 K.p.a., jednakże okoliczności przytaczane w nawiązaniu do wskazanych przepisów, sformułowania zawarte w pismach kierowanych do organu oraz powielanie tych samych, niejasnych treści w kolejnych, licznie składanych pismach nie pozwalały na jednoznaczne odczytanie intencji stron. Organ zasadnie miał więc wątpliwości i dążył do ustalenia, czy przedmiotem żądania skarżących jest podjęcie zawieszonego postępowania w sprawach dotyczących wznowienia postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...], czy też skarżący domagają się wszczęcia jakiegoś nowego postępowania, czy też skarżący domagają się zmiany decyzji w odrębnym trybie. Wątpliwości organu były również uzasadnione względem żądania w zakresie wniosku o wszczęcie postępowania wobec postanowienia z dnia [...]r., nr [...] oraz wniosku o zmianę tego postanowienia. Zważywszy na żądania strony i treść pism kierowanych do organu, a także mając na uwadze specyfikę – etapowość rozstrzygnięć organu w procesie legalizacyjnym kwestionowanym przez skarżących, a zakończonym (w szeroko ujętej przedmiotowej sprawie) decyzją z dnia [...]r. nr [...], zasadnym było podjęcie przez organ ustalenia czego strona rzeczywiście żąda i w jakim trybie. Sytuację komplikowały kolejne oświadczenia, uzupełnienia i wyjaśnienia skarżących nota bene powielające te same nieprecyzyjne i niejasne treści. Pamiętać bowiem należy, że już wnioskiem z dnia 29 maja 2008r. skarżący zażądali m.in. wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy postępowanie to zostało wszczęte, a organ wydał dwie decyzje odmawiające wznowienia postępowania, które następnie zostały uchylone przez organ odwoławczy. Na skutek wniosku skarżących postępowania te zostały zawieszone we wrześniu 2009r., a następnie podjęte również na wniosek skarżących w grudniu 2010r. Ponieważ skarżący nie wykonali nałożonego na nich przez organ obowiązku sprecyzowania wniosku z dnia 29 maja 2008r. organ w konsekwencji pozostawił ten wniosek bez rozpatrzenia. Tak więc na tym etapie sprawę należałoby uznać za załatwioną w wyżej wymieniony sposób. Jednakże z akt sprawy wynika, iż niniejsza skarga nie obejmuje bezczynności organu w zakresie wniosku skarżących z dnia 29 maja 2008r. bowiem pismem z dnia 21 stycznia 2011r. skarżący oświadczyli, iż wnioski i wyjaśnienia złożone w pismach z dnia 14 i 15 października 2010r. oraz w terminach następnych zasadniczo różnią się od wniosków z 2008r., zatem należało przyjąć, iż skarżona bezczynność organu ogranicza się żądań zawartych w ww. pismach. Wskazać również należy, iż sama skarga nie jest precyzyjna, odwołuje się ona bowiem do wszystkich rozstrzygnięć jakie zapadły w procesie legalizacyjnym dotyczącym budynku należącego obecnie do skarżących, a także do szeregu pism kierowanych do organu, a wzbudzających uzasadnione wątpliwości co do ich treści. Wreszcie, choć z treść skargi wynika, że strona skarży bezczynność organu, to jednak podnosi przewlekłe prowadzenie postępowania, biurokratyczne załatwianie spraw i naruszanie terminów. Niestety, obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu nie był w stanie sprecyzować skargi ponad to co zostało już w niej zawarte, gdyż jak wynika z jego oświadczenia, skarżący nie skontaktowali się z jego kancelarią, mimo podejmowanych w tym zakresie prób. Z powyższego wynika, iż organ zasadnie pozostawiał kolejnymi pismami wnioski skarżących bez rozpatrzenia, jako że ich chaotycznie i nieprecyzyjnie formułowane żądania nie pozwalały na nadanie sprawie należytego biegu. Wielość kierowanych do organu pism, w istocie o takiej samej treści, zdaje się wskazywać na oczekiwanie strony, że organ sam dokona ich właściwej interpretacji, czego jednak organ nie mógł za stronę uczynić a tym samym, w ocenie sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ nie pozostawał w bezczynności. W związku tym sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego sąd orzekł na mocy art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). m.ch.