II SO/Łd 16/13

Dnia 13 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 roku sprawy z wniosku A. K. o wymierzenie Przedsiębiorstwu A Sp. z o.o. w Ł. grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Przedsiębiorstwu A Sp. z o.o. w Ł. grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych za nieprzekazanie skargi w terminie A. K.; 2. zasądzić od Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w Ł. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Pismem z dnia 21 października 2013 roku A. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny organowi – Przedsiębiorstwu A w Ł. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z uwagi na nieprzekazanie skargi na bezczynność. Jako podstawę prawną wniosku jego autor wskazał przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W motywach wniosku jego autor wyjaśnił, że w dniu 22 grudnia 2012 roku wniósł za pośrednictwem organu skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność tegoż organu. Skargę tę doręczono stronie przeciwnej dnia 28 grudnia 2012 roku. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), skardze nie nadano dalszego biegu i nie przesłano jej zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. do rozpatrzenia przez sąd, co w pełni uzasadnia złożenie wniosku o ukaranie organu grzywną. Jak dalej wskazał autor wniosku, złożył już wcześniej analogiczny wniosek o wymierzenie organowi grzywny z uwagi na nieprzekazanie do sądu administracyjnego jego skargi na bezczynność. W sprawie tej sąd postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II SO/Łd 5/13 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 lipca 2013 roku, sygn. akt: I OZ 549/13 oddalił zażalenie organu na rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji. Postanowienie WSA w Łodzi jest prawomocne. Pomimo ukarania organu grzywną, jak również upływu blisko czterech miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia w tym przedmiocie, organ w dalszym ciągu nie przekazał skargi do rozpatrzenia przez WSA. W konkluzji autor wniosku wskazał, że uwzględniając 15 – dniowy termin na przekazanie skargi, w zaistniałej sytuacji uzasadniony staje się wniosek o ponowne ukaranie organu grzywną postulując ukaranie organu grzywną w kwocie wyższej niż 500 zł, skoro grzywna w tej kwocie okazała się nie być należycie dyscyplinującą dla strony przeciwnej. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik Przedsiębiorstwa A w Ł Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość bądź o oddalenie wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśnił, że organ udzielił wnioskodawcy informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem uznając, że wszelkie zapytania, czy żądania skarżącego w sprawie zostały wyczerpane. Organ nie przekazał kolejnej skargi, bowiem udostępnił wnioskodawcy informację publiczną oraz uczynił zadość orzeczeniu o ukaraniu grzywną (uiścił grzywnę i zwrócił stronie koszty postępowania). Tym zachowaniem, w ocenie organu uwzględnił on skargę na bezczynność w trybie autokontroli. W tych okolicznościach faktycznych dopiero w dniu 21 listopada 2013 roku organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego regulowany jest przepisem z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie autor wniosku o ukaranie grzywną wniósł skargę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do regulacji art. 21 ust. 1 u.d.i.p. organ ma obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia jej wpływu do organu. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera, w art. 55, regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. wymaga przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni. Zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w dniu 28 grudnia 2012 roku wpłynęła do organu skarga na jego bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien w terminie 15 dni przekazać tą skargę do sądu wraz z odpowiedzią na nią i z aktami sprawy. Nie jest również przedmiotem sporu w sprawie to, iż organ nie przekazał, we wskazanym terminie, skargi do sądu. Potwierdzeniem tego jest także treść postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II SO/Łd 5/13 w sprawie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Bezsporne jest również ustalenie, że do momentu złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie niniejszej, czyli do dnia 21 października 2013 roku, organ nie dopełnił swojego obowiązku. Jak wynika z odpowiedzi na wniosek, organ przekazał skargę wraz z aktami do sądu administracyjnego w dniu 21 listopada 2013 roku. Konkludując powyższe uwagi sąd dostrzega, że organ przekazał skargę do sądu administracyjnego wraz z odpowiedzią i aktami sprawy z niemalże 11 miesięcznym opóźnieniem. Tymczasem organ powinien dokonać tej czynności w terminie 15 dni od dnia wniesienia skargi. Fakt uchybienia terminu w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego jest niewątpliwy, czym organ naruszył obowiązek wynikający z art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Taka konstatacja uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do wymierzenia tejże grzywny. Podobnie, przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. np. postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: I OZ 278/13; z dnia 17 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: I OZ 232/13 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną organ zwrócił się o umorzenie postępowania wyjaśniając, że przekazał skargę do sądu administracyjnego. Ustosunkowując się do tej kwestii wskazać należy, iż dyscyplinująco – represyjny charakter grzywny oznacza, iż późniejsze dopełnienie obowiązku przed orzeczeniem przez sąd w przedmiocie wymierzenia grzywny (ale z uchybieniem terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a.) nie wyłącza możliwości wymierzenia takowej grzywny. Odnosząc się do pozostałych poglądów organu wskazać także należy, iż podmiotem wyłącznie uprawnionym do oceny zasadności skargi jest jej adresat, czyli sąd administracyjny. Fakt, że organ udzielił wnioskowanej informacji publicznej nie zwalniało go z obowiązku przekazania skargi do sądu. Taka okoliczność może jedynie wpływać na ocenę zasadności tej skargi, ale takowa, co skład orzekający podkreśla po raz kolejny, należy wyłącznie do kompetencji sądu. Także to, iż organ uczynił zadość postanowieniu o nałożeniu grzywny (uiszczając grzywnę i zwracając autorowi wniosku zasądzone koszty postępowania) w żadnym razie nie zwalnia tegoż organu z obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami do sądu administracyjnego. Przystępując do uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. w zakresie ustalenia wysokości grzywny zawiera odesłanie do art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 roku wyniosło 3.521,67 zł, zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 roku (Monitor Polski z 2013 roku, poz. 89). Wynika z tego, że maksymalna wysokość grzywny, którą może nałożyć sąd na organ w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. wynosi 35.216,70 zł. Sąd określając wysokość grzywny miał na uwadze stopień winy organu i rozmiar opóźnienia tegoż organu w realizacji obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Jedenastomiesięczne opóźnienie jest szczególnie rażące, gdy uwzględni się to, że organ miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami do sądu w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Nie bez znaczenia była także okoliczność, iż nawet prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II SO/Łd 5/13 nie skłoniło organu do przekazania skargi wraz z aktami do sądu administracyjnego. Pierwsza nałożona wspomnianym postanowieniem grzywna w kwocie 500 zł nie spełniła swojej funkcji dyscyplinującej. Skarga została przekazana dopiero po doręczeniu organowi kolejnego wniosku o ukaranie grzywną. Wszystkie te okoliczności spowodowały, iż skład orzekający uznał, że grzywna w kwocie 5.000 zł będzie odpowiednim środkiem dyscyplinującym i represyjnym w celu zapobieżenia kolejnym podobnym sytuacjom w przyszłości. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia na mocy art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim postanowienia na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 przy zastosowaniu art. 64 § 3 p.p.s.a. Na marginesie wyjaśnić należy, iż sąd nie mógł uwzględnić wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i to niezależnie od wyniku procesu sądowego, bowiem nie znalazłby w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosownej podstawy prawnej. Przepis art. 199 p.p.s.a. stanowi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest przepis art. 203 p.p.s.a., ale on znajduje zastosowanie dopiero na etapie postępowania przed sądem drugiej instancji. LS