III SA/Łd 1019/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant referent-stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi na rok 2014 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. K. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 15 ust. 1, art. 17, rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L.30.16), art. 26, art. 32, art. 57 ust. 3, art. 58, art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1 122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.WE.L.316.65), art. 2 pkt 23, art. 26, art. 32, art. 34 ust. 1, art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.2009.L.316.65), art. 4 ust. 1, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 16, art. 18 ust. 1 i art. 22 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. Urz. UEL.2011. Nr 25 str.8 dalej jako Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 65/2011), art. 21, art. 30 ust. 1, art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 173), § 2, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1 i 8 i ust. 2 i 3, § 11 ust. 1, § 12 ust. 6 pkt 1, § 23 ust. 2, § 26 ust. 2, § 38 ust. 8, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie v sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014r. poz. 324), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania A C płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi na rok 2014 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 14 maja 2014r. A. C. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2014 rok deklarując do przyznania wnioskowanych płatności powierzchnię 4,40 ha. W okresie od 4 do 6 sierpnia 2014r. w gospodarstwie producenta rolnego przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, wykonana metodą inspekcji terenowej. W toku kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości. Dla działek rolnych: A (0,20 ha) stwierdzono powierzchnię większą niż zadeklarowana tj. 0,42 ha, B (1,29 ha) stwierdzono powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana tj. 1,09 ha, C (0,20 ha) stwierdzono powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana tj. 0,17 ha, E (0,91 ha) stwierdzono powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana 0,76 ha i ustalono, że na działce znajduje się również uprawa truskawki na pow. 0,15 ha, F (0,40 ha) stwierdzono powierzchnię 0,16 ha i zaznaczono w raporcie, że działka F jest niespójna składa się z dwóch działek z uprawą truskawki: cz.1 0,16 ha i cz.2 0,04 ha i dodatkowo stwierdzono na niej kukurydzę na pow. 0,04 ha i seradelę o powierzchni 0,14 ha, G (0,40 ha) stwierdzono powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana 0,37 ha, na działce rolnej H stwierdzono, że na całej powierzchni działki rolnej zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, I (0,65 ha) stwierdzono powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana tj. 0,58 ha. Nadto ustalono, że rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzony jest w niepełnym zakresie oraz nastąpiło zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych. Producent rolny był obecny podczas czynności kontrolnych. Raport został stronie wysłany pocztą. Pismem z dnia 29 października 2014r. strona wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli, załączając skierowanie do szpitala z dnia 11 marca 2014r., zaświadczenie o uczestnictwie w kursie, decyzje w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014 rok oraz polisę TUW UD nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A po rozpatrzeniu wniosku A. C. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, cyt. "odmówił i nałożył sankcje wieloletnie". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że odmówił przyznania A. C. płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. i nałożył wieloletnie sankcje ponieważ producent rolny nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej i nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. Ponadto w toku postępowania stwierdzono przedeklarowanie powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym kwestionując ustalenia kontroli na miejscu, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazał, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności rolnośrodowiskowej reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. ". Zgodnie z § 3 rozporządzenia, podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, są: 1) wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia; 3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia i nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W myśl § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane m.in. w ramach pakietu Ekstensywne trwałe użytki zielone. Przepis § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia stanowi, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe: 1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE. L. 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; 2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; 3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z § 11 pkt 1 rozporządzenia, w pakiecie 3 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych. W myśl § 23 ust. 2 rozporządzenia, wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, których celem, zgodnie z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest płatność. Zgodnie z art. 31 ustawy, czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, zwane dalej "czynnościami kontrolnymi", są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie, o którym mowa w ust. 1. Imienne upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonania. Osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 5) pobierania próbek do badań. Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport. Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Zgodnie z art. 13 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, kontrole na miejscu na mocy niniejszej podsekcji są przedmiotem sprawozdania z kontroli, które sporządza się zgodnie z art. 32 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.". Kontrole na miejscu są realizowane metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO. Kontrola metodą inspekcji terenowej polega na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych, w odniesieniu do co najmniej 50% ogólnej liczby działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku. Pomiar granic działek rolnych jest wykonywany przy zastosowaniu różnego sprzętu pomiarowego np. tachimetru, odbiornika pomiarów satelitarnych GPS, taśmy mierniczej itp. Wybór metody pomiaru i sprzętu pomiarowego jest uzależniony od uwarunkowań występujących w terenie, tj. kształtu i wielkości mierzonej działki rolnej oraz rzeźby terenu. Wybór w tym zakresie należy do osoby realizującej czynności kontrolne. Metoda FOTO polega na wykonaniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni oraz przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy. W myśl art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009, z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się w szczególności: a) poddane kontroli systemy pomocy i wnioski o przyznanie pomocy; b) obecne osoby; c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiarów każdej zmierzonej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru; d) liczbę i rodzaj zwierząt, których obecność stwierdzono oraz, w stosownych przypadkach, numery kolczyków, wpisy do rejestru i do skomputeryzowanych baz danych bydła i/lub owiec i kóz oraz wszelkich innych skontrolowanych dokumentów uzupełniających, wyniki kontroli, oraz, w stosownych przypadkach, uwagi szczególne odnośnie do poszczególnych zwierząt i/lub ich kodów identyfikacyjnych; e) czy rolnik został uprzedzony o wizycie, a jeżeli tak, z jakim wyprzedzeniem; f) informacje o wszelkich szczególnych środkach kontroli, jakie należy zastosować w ramach poszczególnych systemów pomocy; g) informacje o wszelkich dodatkowych środkach kontroli zastosowanych później. Rolnik może podpisać sprawozdanie w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje uwagi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. W przedmiotowej sprawie strona nie zgadza się z odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej w zakresie obu deklarowanych do płatności pakietów 2. Rolnictwo ekologiczne, co związane było z ustaleniami kontroli na miejscu w zakresie niezgodności deklaracji upraw ze stanem stwierdzonym na miejscu podczas wykonywania czynności kontrolnych i nieutrzymywaniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie oraz prowadzeniem rejestru działalności rolnośrodowiskowej w niepełnym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonej w dniach 4-6 sierpnia 2014r. kontroli na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, wykonanej metodą inspekcji terenowej stwierdzono szereg nieprawidłowości udokumentowanych w raporcie kontroli. Nadto ustalono, że rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzony jest w niepełnym zakresie oraz nastąpiło zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji w zakresie wyłączenia z płatności działek objętych błędami stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu wskazał, że raport z czynności kontrolnych jest prawidłowy, również w zakresie niespełnienia wymogów utrzymywania powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie wnioskodawcy oraz prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Niezależnie jednak od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji jedynie rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej i nałożenia bliżej nieokreślonej sankcji wieloletniej bez wskazania kwoty sankcji ani wariantu za który została nałożona. Informacja o kwocie sankcji i wariancie znalazła się dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Takie działanie organu I instancji bez wątpienia, zdaniem organu odwoławczego narusza art. 107 § 1 K.p.a. Odwołując się do brzmienia art. 16 ust. 5 i 7 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 organ stwierdził, że jeżeli zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczania pomocy stosuje się obszar zadeklarowany. Z tym, że w przypadku przedeklarowania powierzchni organ zobligowany jest zastosować się do brzmienia art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W przypadku natomiast kumulacji sankcji z art. 22 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, (tj. przedeklarowanie powierzchni – art. 16 Rozporządzenia 65/2011, niezachowanie trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie -§ 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz nieprowadzenie rejestru działań agrotechnicznych w pełnym zakresie - § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zasadą jest, że zastosowane sankcje mogą być nakładane łącznie, zaś kolejność ich zastosowania wynika z przepisów prawa musi być opisana w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie, podobnie jak rozstrzygnięcie w wyroku sądu cywilnego, administracyjnego itd., jest najważniejszym składnikiem decyzji. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji Ponadto, zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR organ I instancji nie odniósł się również do okoliczności stwierdzających wyłączenie zastosowania zmniejszeń określonych w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 7 ust.1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowiących, że "obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W takiej sytuacji organ II instancji zobligowany jest uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzi obowiązek zastosowania sankcji wieloletniej związanej z przedeklarowaniem powierzchni. Jeśli organ ustalali, że płatność powinna zostać odmówiona z zastosowaniem sankcji, o której mowa w art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w związku z art. 16 ust. 5 tegoż rozporządzenia, to w następnej kolejności Kierownik Biura Powiatowego w treści zaskarżonej decyzji powinien odnieść się do art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, celem rozważenia, czy nie zachodzi przypadek wyłączenia zastosowania obniżek i wykluczeń. Dopiero analiza stanu faktycznego w oparciu o przedstawione powyżej kryteria pozwoli organowi I instancji wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazał, że wbrew twierdzeniom organu administracji nie był obecny podczas przeprowadzanej kontroli na wszystkich zgłoszonych do płatności działkach, był obecny tylko na jednej działce oznaczonej nr 85/4, na której wiosną zamarzła uprawa truskawek o powierzchni 3 arów. Podał, że w miejsce zmarzniętej uprawy truskawek, którą zmuszony był zlikwidować (przesiać) zasiał pasek kukurydzy, żeby osłonić od wiatru plantację malin. Po zbiorze kukurydzy, którą wykorzystuje jako paszę dla kur ponownie zasadził truskawki. Wskazał, że na działce o nr 179 zadeklarował 35 arów łąki, tymczasem kontrolerzy zaliczyli 45 arów włączając początek działki rolnej H od strony zachodniej po wyciętych chwastach i odrostach akacji. Łąka o powierzchni 35 arów została skoszona w terminie późniejszym, ponieważ została zniszczona przez dziki. Zniszczonej przez dziki łąki nikt nie chciał skosić z uwagi na możliwość uszkodzenia sprzętu. Skarżący podniósł, że nie mógł skosić łąki w terminie sam, ponieważ miał uszkodzony sprzęt rolniczy, dopiero po jego naprawie w terminie późniejszym skosił łąkę. Wskazał, że istnieje różnica pomiędzy niskoskoszoną łąką, a odłogiem, który stwierdzili kontrolerzy. Podkreślił, że chwasty, które uwidoczniono na zdjęciach to zioła w pełni kwitnienia, które wykorzystuje jako napary do ekologicznych oprysków i kompostu. Odnosząc się do działki rolnej A wskazał, że zasiał więcej ziemniaków, ponieważ działka jest na dużym skłonie (dołek mokro, górka sucho ) jak rzeka wylewała to ziemniaki w dołku wygniły. Dopiero w ubiegłym roku rzeka została wyregulowana. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł z dnia [...]r. uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi na rok 2014 i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 138 § 2 K.p.a. Na wstępie wskazać należy, że rozpatrzenie odwołania przez organ drugiej instancji wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami wynikającymi z treści art. 138 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 i 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cyt. powyżej art. 138 § 1 i 2 K.p.a., zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) nieprzewidziane we wskazanym katalogu narusza prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1305/10 –dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz doktryna M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. W-wa 2015). W przeciwieństwie do art. 138 § 1 K.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, art. 138 § 2 K.p.a., upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym musi zatem rozstrzygnąć odwołanie mając na uwadze katalog rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. z uwzględnieniem elementów decyzji wynikających z art. 107 § 1 K.p.a. Z treści art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, przy czym z treści ww. przepisu wynika, że jest to element decyzji równouprawniony z jej osnową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 114/12, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków, co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Rozstrzygnięcia decyzji nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno być ono wyrażone expresis verbis w osnowie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96, LEX nr 48694). Rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Nie określając kwotowo przyznanych ulg (lub nakładanych zobowiązań) organ rozstrzyga o żądaniu strony co do zasady, a nie co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995r., sygn. akt III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135). Przepis art. 107 § 1 K.p.a. stanowiąc o poszczególnych elementach decyzji, wyraźnie oddziela rozstrzygnięcie decyzji od jej uzasadnienia. Rozstrzygnięcie musi być zatem sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, tak żeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, czego ono dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sentencji swojej decyzji odmówił przyznania A.C. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 i orzekł o nałożeniu bliżej nieokreślonych sankcji wieloletnich. Kwota nałożonej sankcji, wariant realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego za który nałożona została sankcja, sposób oraz okres jej realizacji zostały wskazane dopiero w uzasadnieniu decyzji. Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 K.p.a. i zasadnie podkreślił, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, co uprawniało ten organ do wydania decyzji kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował konstrukcję prawną wynikającą z art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w rozpoznawanej sprawie bezspornie organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 1 K.p.a. Z osnowy decyzji organu I instancji nie wynika jednoznacznie, jakie rozstrzygnięcie w sprawie zapadło, rozstrzygnięcie można wywnioskować dopiero z treści uzasadnienia tej decyzji. Takie działanie organu I instancji, jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie mogło być zaakceptowane. Należy podkreślić, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Rozstrzygnięcie decyzji musi być zatem jednoznaczne, jasne, pełne i nie nasuwające wątpliwości co do jego zakresu. Osnowa decyzji powinna być tak sformułowana, aby z niej wyraźnie wynikało, jakie obowiązki i za co zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie nie może być, tak jak w niniejszej sprawie, precyzowane dopiero w uzasadnieniu decyzji. W takiej sytuacji, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. i tylko w przypadku stwierdzenia, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny skargę uwzględnić. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony przez organ I instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem podjętego przez niego rozstrzygnięcia. Decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa albowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając decyzję wskazał również organowi pierwszej instancji jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W niniejszym postępowaniu sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Odniesienie się natomiast do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w świetle będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej byłoby zdaniem Sądu przedwczesne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 490). k.p.