III SA/Łd 1041/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...]. Decyzją z [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] znak [...] odmawiającą M.P. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wypadkowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 2 lipca 2020 r. wydał decyzję "o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.", gdyż na 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek wyniosła 19 261,71 zł i przewyższała sumę przypisów składek w 2019 r., która wyniosła 9 711,79 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.P. wskazał na zawarcie umowy o rozłożeniu na raty wszystkich zaległych należności z tytułu składek. Organ administracji podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji z [...] podniósł, że w przypadku podmiotu, który spełniał kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym takie przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji. Taka zaś sytuacja wyklucza zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, które jest pomocą publiczną. Ta pomoc może zostać bowiem przyznana podmiotowi, który w świetle przepisów prawa upadłościowego nie znajdował się w trudnej sytuacji, a więc podmiotowi nie spełniającemu kryteriów kwalifikujących go do objęcia postępowaniem upadłościowym. Z akt sprawy wynika, że na 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie M.P. wynosiła 19 261,71zł i znacznie przewyższała sumę przypisów składek w 2019 r., która wyniosła 9 711,79 zł. W 2019 r. skarżący dokonał wpłat na pokrycie zadłużenia w kwocie 5 195,15 zł. Na spłatę należności z tytułu składek 25 lutego 2020 r. została ze skarżącym zawarta umowa ratalna nr [...]. Z przeprowadzonego postępowania związanego z rozłożeniem zadłużenia na raty wynikało, że w 2018 r. skarżący poniósł stratę z działalności gospodarczej w kwocie 44 174,38 zł. W okresie styczeń-listopad 2019 r. poniósł stratę w kwocie 32 752,83 zł. W ocenie organu administracji niewątpliwie przy wskazanej zaległości na koniec 2019 r. skarżący był podmiotem, który w świetle przepisów prawa upadłościowego kwalifikował się do ogłoszenia upadłości. Opóźnienia w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekraczały trzy miesiące. Dokonywane w 2019 r. wpłaty były niższe od sumy przypisanych w 2019 r. składek. Ogólne saldo zadłużenia ponad dwukrotnie przewyższało przypis składek z 2019 r. Przez długi czas skarżący ponosił stratę z działalności gospodarczej, przy jednoczesnym niepłaceniu należnych składek. Zawarcie 25 lutego 2020 r. umowy na spłatę należności składkowych tej oceny nie zmieniło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.P. zarzucił, że jest ona niekorzystna i krzywdząca, ponieważ wniosek złożył w styczniu 2020 r., a umowę podpisał 25 lutego 2020 r. Znacznie to pogorszyło i tak bardzo trudną, wręcz dramatyczną jego sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 6 grudnia 2021 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony pomimo wezwania nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym skarżący i pełnomocnik organu administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 5 stycznia 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały. Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 2 lipca 2020 r., zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przepis art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 określa, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Przy czym Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z powyższego obowiązku w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). O zwolnieniu informuje płatnika składek (art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19), od której – zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 – płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca objął zwolnieniem z obowiązku opłacania składek okres od marca do maja 2020 r., dając płatnikom składek czas na złożenie wniosku o zwolnienie z wymaganą dokumentacją rozliczeniową do 30 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych został zobowiązany do dokonywania zwolnień w terminie nie dłuższym niż 30 dni. Jednocześnie ustawa COVID-19 nie reguluje kwestii terminu, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną wobec płatnika składek, który nie spełnia warunków przyznania prawa do zwolnienia. W kontekście omawianego instrumentu wsparcia (zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek) fundamentalne znaczenie ma norma prawna zawarta w art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19. W przepisie tym określono, że wsparcie, o którym mowa m.in. w 31zo tej ustawy – zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1, dalej: "Komunikat COVID-19") – stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Krajowy ustawodawca chcąc, aby wymienione w powołanym przepisie instrumenty wsparcia w czasie trwającej epidemii (m.in. zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek), stanowiące pomoc publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie naruszały postanowień art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2 ze zm., dalej: TFUE), zawarł odesłanie do Komunikatu COVID-19. W ten sposób z jednej strony konkretne instrumenty wsparcia w dobie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą przepisu rangi ustawowej, z drugiej strony zaznaczono, że odpowiadają one wspólnym dla wszystkich krajów członkowskich UE warunkom przyznawania pomocy publicznej określonym w powołanym Komunikacie COVID-19, z trzeciej zaś dookreślono, że wsparcie to – jako dopuszczalna pomoc publiczna – ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści samego Komunikatu COVID-19, w którego pkt 2.18 stwierdzono, że: "biorąc pod uwagę, że epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP." Dalej w pkt 2.19 wskazano, że: "W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione." Analizując dalej konstrukcję art. 15zzzh ustawy o COVID-19 stwierdzić należy, że przepis ten zawiera podwójne odesłanie. Odsyła do Komunikatu COVID-19, który to z kolei wskazując, jakim przedsiębiorstwom pomocy nie można udzielić, odsyła do legalnej definicji pojęcia "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Komunikat COVID-19 w pierwotnym brzmieniu (z 20 marca 2020 r.) w pkt 3.1.22.c. wskazywał, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji (w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014) w dniu 31 grudnia 2019 r.; może być ona przyznana przedsiębiorstwom, które nie znajdują się w trudnej sytuacji lub przedsiębiorstwom, które nie znajdowały się trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r., ale które później napotkały trudności lub znalazły się w trudnej sytuacji z powodu epidemii COVID-19. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne; b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE; c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli; d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu; e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0. Jak wynika z powołanego art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 do uznania przedsiębiorstwa za będące w trudnej sytuacji wystarczy by spełniało jedną z przesłanek określoną w tym przepisie. Organ administracji zobowiązany był w tym względzie (zgodnie z Komunikatem COVID-19) do przyjęcia definicji obowiązującej na gruncie art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 i uwzględniając tę definicję przeprowadzić ustalenia faktyczne, które wskazywałyby na to, czy przedsiębiorstwo skarżącego spełniało na 31 grudnia 2019 r., jedną z przewidzianych tam przesłanek, pozwalających uznać je za znajdujące się na ten dzień w trudnej sytuacji. W niniejszej sprawie skarżący oświadczył we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., że według stanu na 31 grudnia 2019 r. nie spełniał kryteriów kwalifikujących go do objęcia postępowaniem upadłościowym (wniosek z 23 kwietnia 2020 r.). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że skoro na gruncie art. 31zp ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wraz z wymaganą dokumentacją rozliczeniową można było składać do 30 czerwca 2020 r., obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było uwzględnienie stanu prawnego – w omawianym zakresie warunków uznania pomocy publicznej za dopuszczalną – na ostatni dzień do złożenia wniosku, tj. 30 czerwca 2020 r. Przed tą datą, w istotnym z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy zakresie, uległ zmianie Komunikat COVID-19, do którego ustawodawca odsyła w art. 15zzzh ustawy o COVID-19. Komunikatem Komisji (UE) Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa, w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 218 z 2020 r., str. 3 z 02.07.2020 r.) z mocą od 29 czerwca 2020 r. rozszerzono tymczasowe ramy środków pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeśli 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się one do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem że nie są objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz, że nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji) [pkt 1.6., 2.12. i 2.15. Komunikatu – Trzecie zmiany...]. Zmiana ta obowiązywała zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji z 3 września 2020 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z 2 lipca 2020 r. W świetle powyższego – zdaniem sądu – organ administracji powinien był uwzględnić powołaną trzecią zmianę Komunikatu COVID-19 – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, która 29 czerwca 2020 r., a więc na dzień przed upływem terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, rozszerzyła zakres dopuszczalnej pomocy publicznej pod pewnymi warunkami na przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji. Zawarte bowiem w art. 15zzzh ustawy o COVID-19 odesłanie do Komunikatu COVID-19 ma charakter dynamiczny w rozumieniu § 159 w związku z § 158 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm., dalej: "zasady techniki prawodawczej), co oznacza, że jest ono odesłaniem do obowiązujących unormowań w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. Jeżeliby bowiem intencją ustawodawcy było zastosowanie w art. 15zzzh ustawy o COVID-19 odesłania statycznego, tj. odesłania do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (zgodnie z § 160 zasad techniki prawodawczej), to w przepisie odsyłającym (w tym wypadku – art. 15zzzh ustawy o COVID-19) dodałby w nawiasie "w brzmieniu z dnia ...", podając poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy. Takiego zapisu zaś omawiane odesłanie nie zawiera (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., III SA/Po 489/21; WSA w Gliwicach z 19 lipca 2021 r., III SA/Gl 566/21; WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., I SA/Gd 751/21 i z 17 listopada 2021 r., I SA/Gd 946/21; WSA w Łodzi z 10 listopada 2021 r., III SA/Łd 631/21 i z 7 grudnia 2021 r., III SA/Łd 836/21). Zatem w tej sprawie obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było uwzględnienie stanu prawnego – w omawianym zakresie warunków uznania pomocy publicznej za dopuszczalną – na ostatni dzień do złożenia wniosku, tj. 30 czerwca 2020 r. Jak wynika z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji, organ administracji odmówił prawa do zwolnienia, bowiem uznał, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji, gdyż jego zaległość z tytułu nieopłaconych składek na 31 grudnia 2019 r. wyniosła 19 261,71 zł zł i przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019, która wyniosła 9 711,79 zł. Organ administracji wskazał przy tym, że w 2019 r. skarżący dokonał wpłat na pokrycie zadłużenia w kwocie 5 195,15 zł. Z przeprowadzonego postępowania związanego z rozłożeniem zadłużenia na raty miało wynikać, że w 2018 r. skarżący poniósł stratę z działalności gospodarczej w kwocie 44 174,38 zł. W okresie styczeń-listopad 2019 r. poniósł stratę w kwocie 32 752,83 zł. Na koniec 2019 r. skarżący był podmiotem, który w świetle przepisów prawa upadłościowego kwalifikował się do ogłoszenia upadłości. Opóźnienia w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekraczały trzy miesiące. Dokonywane w 2019 r. wpłaty były niższe od sumy przypisanych w 2019 r. składek. Ogólne saldo zadłużenia ponad dwukrotnie przewyższało przypis składek z 2019 r. Przez długi czas skarżący ponosił stratę z działalności gospodarczej. Okoliczność zawarcia 25 lutego 2020 r. umowy ratalnej ze skarżącym organ administracji uznał za nie mającą znaczenia dla tej oceny. Organ administracji stwierdził, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: - w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz komandytowo-akcyjnej, wysokości niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego; - w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki; - podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym. Nawiązując do ostatniej z przytoczonych wyżej przesłanek, organ administracji odwołał się wyłącznie do art. 10 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 498 ze zm.), stanowiącego, że upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny oraz art. 11 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące (art. 11 ust. 1a ustawy Prawo upadłościowe). W ocenie sądu, rozpoznając sprawę, organ administracji w rzeczywistości zupełnie pominął definicję z art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014, przyjmując na potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy własne rozumienie pojęcia "przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji". Takie postępowanie organu, jako całkowicie arbitralne, nie zasługuje na aprobatę. Podkreślenia wymaga przy tym, że w świetle motywu 14 rozporządzenia 651/2014, aby zagwarantować pewność prawa, należy ustanowić jasne kryteria, które nie wymagają przeprowadzenia oceny wszystkich szczegółowych aspektów sytuacji przedsiębiorstwa w celu określenia, czy dane przedsiębiorstwo należy uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji do celów niniejszego rozporządzenia. Dokonując oceny prawnej w całkowitym oderwaniu od rzeczonych motywów organ administracji dopuścił się zatem naruszenia zasady pewności prawa, która powinna być przez ten organ chroniona w świetle art. 6 k.p.a. Co więcej z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji nie wynika, aby organ administracji rozpoznając sprawę, uwzględnił fakt zmiany treści istotnego dla jej potencjalnego rozstrzygnięcia Komunikatu COVID-19. Organ administracji nie tylko zatem pominął w sprawie definicję z art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014, ale także nie rozważył, czy sytuacja skarżącego nie podpada pod wskazany w Komunikacie COVID-19 wyjątek. Jednocześnie organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w niewystarczającym stopniu odniósł się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności zawarcia 25 lutego 2020 r. umowy ratalnej. Zdaniem sądu niezrozumiałym jest zawarcie tego rodzaju umowy, w sytuacji gdy w ocenie organu administracji skarżący stał się niewypłacalny. W ocenie sądu, skoro organ administracji zawarł ze skarżącym tego rodzaju umowę, to sytuacja skarżącego ustalona w postępowaniu poprzedzającym jej zawarcie nie uzasadniała zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Z akt sprawy nie wynika poza tym, aby w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący się z tej umowy nie wywiązywał. Brak jest też dokumentów z tego postępowania. Ustalenia organu administracji w powyższym zakresie uznać należy za całkowicie dowolne i arbitralne. Sąd w składzie niniejszym uznaje, że ustalenie samej wysokości przypisu składek za 2019 r. i wysokości zaległości z tytułu nieopłaconych składek jest niewystarczające dla stwierdzenia, że przedsiębiorstwo skarżącego znajdowało się w trudnej sytuacji na 31 grudnia 2019 r. Z akt nie wynika nawet kwota zaległości za poszczególne okresy, gdyż organ ogólnie powołuje się na całkowitą zaległość na 31 grudnia 2019 r. W związku z tym niewątpliwie zagadnienie istnienia zaległych składek, ich wysokości, okresów, których dotyczą – wymagałoby wyjaśnienia. Zwrócić też należy uwagę na niespójność pomiędzy zaskarżoną decyzją i decyzją z 2 lipca 2020 r. co do tego, co stanowi przedmiot sprawy. Z decyzji z 2 lipca 2020 r. bowiem wynika, że decyzją tą organ administracji odmówił skarżącemu "prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wypadkowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.". Z zaskarżonej decyzji natomiast wynika, że przedmiotem decyzji z 2 lipca 2020 r. miała być odmowa "prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.". Z uwagi na lakoniczność uzasadnień zaskarżonych decyzji oraz brak materiału źródłowego w oparciu, o który organ administracji poczynił przedstawione w uzasadnieniach decyzji ustalenia faktyczne przyjęte za ich podstawę, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie poddają się w pełni sądowej kontroli. Brak ustaleń i dokumentów w powyższym zakresie, jak w kontrolowanej sprawie, prowadzi do istotnego naruszenia przez organ administracji art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 2 lipca 2020 r. sporządzone zostały z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10). W rozpoznawanej sprawie organ administracji istotnie naruszył także obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Sąd zauważa, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W rozpoznawanej sprawie organ administracji przed wydaniem decyzji z [...] zupełnie przepisów tych nie zastosował, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji w piśmie z 24 lipca 2020 r. zawiadomił skarżącego jedynie o zakończeniu postępowania oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79a § 1 k.p.a. nie wskazał skarżącemu przesłanek od niego zależnych, które według organu administracji nie zostały przez niego spełnione. W ocenie sądu wskazane wyżej uchybienia skutkowały również naruszeniem przez organ administracji zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 263/15). W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych – o ile jest to konieczne – ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17). Podsumowując, z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji nie wynika, w ocenie sądu, czy skarżący faktycznie znajdował się w trudnej sytuacji na dzień 31 grudnia 2019 r. Ustalenia faktyczne w tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych ograniczył bowiem właściwie wyłącznie do porównania kwoty całkowitej zaległości z tytułu składek istniejącej na dzień 31 grudnia 2019 r. z sumą przypisów składek w 2019 r. i zignorował fakt zawarcia 25 lutego 2020 r. umowy ratalnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zbierze niezbędny materiał dowodowy w zakresie zaległości skarżącego i wyjaśni w sposób rzetelny w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w ocenie organu, skarżący jest (o ile organ podtrzyma takie stanowisko) podmiotem spełniającym kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym i z jakich konkretnie ustaleń faktycznych dotyczących poszczególnych zaległości za określone okresy ma to wynikać. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd nie przesądza, czy skarżący ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacenia składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. d.j.