III SA/Łd 1046/12

Dnia 11 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] znak; [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej – A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem wpisu sądowego, zaksięgowanego w dniu 26 października 2012 roku, pod poz. 4298. Postanowieniem z dnia [...], znak; [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 84c ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 220 poz. 1447 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...], znak; [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu 25 października 2012 roku A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 §1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 84 ust. 6c i ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz 270) –zwaną dalej- p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 p.p.s.a. postanowienie wydane w procedurze kontrolnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.)- zwaną dalej - u.s.d.g., reguluje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Powołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności, itd. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 k.p.a., decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1 kpa). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 84c u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. (ust. 1). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o; 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 9). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. (ust. 10). Jednocześnie w ust. 16 tego art. Ustawa wskazuje, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Na takie postanowienie nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK 695/12, z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 2911/12 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 112/12 i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012r., sygn. akt IV SA/Po 560/12 oraz z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 932/12). Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji sanitarnej w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a, Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.ł.