III SA/Łd 1056/19

Dnia 11 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 16 maja 2019 roku nr XII/69/2019 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca stwierdza nieważność § 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. 16 maja 2019 r. Rada Miejska w Łęczycy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm.) podjęła uchwałę nr XII/69/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca. W § 1 uchwalono Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały postanowiono o utracie mocy uchwały nr XLII/291/14 Rady Miejskiej w Łęczycy z 24 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Łęczyca (§ 3). W § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W § 13 załącznika nr 1 do niniejszej uchwały określono, że wzór wniosku o przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego o charakterze socjalnym regulować będzie zarządzenie Burmistrza Miasta Łęczyca. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Łęczycy. Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił naruszenie art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty poprzez upoważnienie w § 13 uchwały Burmistrza Miasta Łęczyca do określenia wzoru wniosku o przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego o charakterze socjalnym, pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do delegowania na rzecz jednostek organizacyjnych gminy bądź ich organów gminy upoważnienia do określenia trybu udzielania stypendium szkolnego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 13 uchwały. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Łęczycy podniósł, że art. 90n ust. 4 ustawy o systemie oświaty zawiera wskazanie wymogów, jakie winien spełniać wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym: 1) imię i nazwisko ucznia oraz jego rodziców; 2) miejsce zamieszkania ucznia; 3) dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej, w tym zaświadczenie o wysokości dochodów; 4) pożądaną formę świadczenia pomocy materialnej inną niż forma pieniężna. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera zatem szczególnych wymagań formalnych jakie powinien spełniać wniosek, poza wyżej wymienionymi. W świetle powołanego przepisu zarówno burmistrz nie jest uprawniony do określenia wzoru wniosku bądź opracowania formularza, który powinien wypełnić ubiegający się o świadczenie. Wzór może spełniać jedynie rolę pomocniczą bądź informacyjną z wykluczeniem roli obowiązującej. Normy kompetencyjne zawarte w art. 18 oraz art. 40 u.s.g. ściśle zakreślają zakres spraw jakie mogą stać się przedmiotem uchwały rady gminy. W szczególności art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 15 pozwalają na podjęcie uchwał we wszelkich kwestiach, o ile zostało to uregulowane w ustawach szczególnych. W przeciwnym przypadku jednostka samorządu terytorialnego regulowałaby materię, która jest określona aktem wyższej rangi tj. ustawą. Upoważnienie organu samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego musi być wyraźne. Nie można zatem doszukiwać się takiego upoważnienia w art. 18 ust. 1 oraz 2 pkt 15 u.s.g. Powołane w zaskarżonej uchwale art. 90f w zw. z art. 90c ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie przyznają radzie gminy żadnych uprawnień do przerzucenia na inne organy administracji, wskazanych w art. 90m tejże ustawy, kompetencji związanych z świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym. W zakresie tym istnieje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 5 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Łęczycy podjęła uchwałę w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały w poprzez skreślenie § 13. W związku z powyższym postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W piśmie z 27 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy oświadczył, że popiera skargę. W piśmie z 22 stycznia 2020 r. organ administracji ponownie wskazał, że w związku ze skargą Prokuratura Rejonowego w Łęczycy zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą podjętą 5 grudnia 2019 r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 14 stycznia 2020 r. pod poz. 97. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 16 maja 2019r. w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca. Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył jeden przepis załącznika nr 1 do tej uchwały a mianowicie § 13 zgodnie z którym wzór wniosku o przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego o charakterze socjalnym regulować będzie zarządzenie Burmistrza Miasta Łęczyca. Należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art.90f ustawy z dnia 7 września 1991r., o systemie oświaty (Dz.U. z 2018r. poz.1457 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Z wymienionego przepisu wynika upoważnienie rady gminy do określenia w regulaminie udzielania pomocy materialnej uczniom, trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Pojęcie tryb oznacza procedurę, unormowany przepisami sposób prowadzenia jakiejś sprawy (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza wydawnictwo naukowe PWN Warszawa 2003r. tom 4 str.134). Natomiast sformułowanie sposób to określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza wydawnictwo naukowe PWN Warszawa 2003r. tom 3 str.1339). Delegacja ustawowa określona w art.90f u.s.o. nie upoważnia rady gminy do upoważnienia organu wykonawczego gminy (burmistrza miasta) do wydania zarządzenia określającego wzór wniosku o przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego. Upoważnienie jakiego Rada Miejska w Łęczycy udzieliła Burmistrzowi Łęczycy w przepisie § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały jest zatem przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.90f ustawy o systemie oświaty. Wymieniony przepis nie przyznaje radzie gminy uprawnienia do przerzucania na inny organ (burmistrza miasta) kompetencji związanych ze świadczeniami pomocy materialnej przyznawanych uczniom zamieszkałym w Łęczycy. Nadto kwestię wniosku o przyznanie uczniom świadczenia pomocy materialnej reguluje przepis art.90n ust.4 u.s.o. zgodnie z którym wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczególności: 1) imię i nazwisko ucznia oraz jego rodziców; 2) miejsce zamieszkania ucznia; 3) dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej, w tym zaświadczenie o wysokości dochodów; 4) pożądaną formę świadczenia pomocy materialnej inną niż forma pieniężna. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera zatem szczególnych wymagań formalnych jakie powinien spełniać wniosek, poza wyżej wymienionymi. W świetle powołanego przepisu zarówno burmistrz miasta jak i inny organ nie jest uprawniony do określenia wzoru wniosku bądź opracowania formularza, który powinien wypełnić ubiegający się o świadczenie. Wzór może spełniać jedynie rolę pomocniczą bądź informacyjną z wykluczeniem roli obowiązującej. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżony przepis § 13 załącznika nr 1 do uchwały z 16 maja 2019r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.90f u.s.o. oraz nadto z naruszeniem przepisu 90n ust.4 u.s.o.. Naruszania prawa miały charakter istotny co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego gdyż uchwałą z dnia 5 grudnia 2019r. nr XXIII/139/2019 Rada Miejska w Łęczycy uchyliła przepis § 13 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 16 maja 2019r. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 2020r. poz.97). Uchwała ta weszła w życie w dniu 29 stycznia 2020r. Uchylenie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi do sądu nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym - z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji następuje przez stwierdzenie nieważności aktu jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10). W związku z czym sąd uznał, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość i dokonał merytorycznej kontroli przepisu § 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. e.o.