III SA/Łd 1084/12

Dnia 31 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji o kontynuowaniu czynności kontrolnych i umorzenia postępowania p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić A spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi zaksięgowaną pod pozycją 4384 w dniu 6 listopada 2012 roku. Postanowieniem z dnia [...], znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263), art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 126 i art. 144 k.p.a. oraz art. 84c ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 220 poz. 1447 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], znak [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 14 sierpnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. przeprowadził kontrolę w sklepie B. należącym do spółki z o.o. A., znajdującym się w Ł. przy ul. D. 22. Kontrolę rozpoczęto o godz. 12.30 i zakończono o godz. 14. 00 tego samego dnia. Z kontroli sporządzono protokół, który wręczono pracownikowi sklepu. Pracownik sklepu odmówił podpisania protokołu. Organ odstąpił od zawiadomienia właściciela sklepu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stosownie do wymogów przepisu art. 80 ust. 5 w/w ustawy kontrola odbyła się w obecności przywołanych świadków w osobach funkcjonariuszy Policji. W dniu 16 sierpnia 2012 r. spółka A. wniosła sprzeciw wobec podjętych i prowadzonych czynności kontrolnych, które w ocenie strony prowadzone były z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. postanowił kontynuować czynności kontrolne rozpoczęte w dniu 14 sierpnia 2012 r. Na powyższe postanowienie skarżąca spółka wniosła zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż w świetle przepisów art. 84 c ust. 1-2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może wnieść do organu podejmującego i wykonującego kontrolę, sprzeciw wobec podjęcia czynności kontrolnych z naruszeniem w/w ustawy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca jest zobowiązany poinformować kontrolującego na piśmie. Termin do wniesienia sprzeciwu wynosi 3 dni. Skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych do czasu wydania przez organ kontrolujący postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych bądź odstąpieniu od tych czynności. Organ II instancji podkreślił również, iż z analizy dalszych ustępów przepisu art. 84c ustawy wynika, iż aby sprzeciw mógł wywołać skutek w postaci wstrzymania czynności kontrolnych musi zostać wniesiony zanim czynności kontrolne zostaną zakończone. Zatem wniesienie sprzeciwu po zakończeniu kontroli jest bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego z akt niniejszej sprawy wynika, że kontrola w sklepie przy ul. D. 22 w Ł. należącym do skarżącej spółki rozpoczęła się w dniu 14 sierpnia 2012 r. o godz. 12.30 i zakończyła się o godz. 14.00 tego samego dnia. Sprzeciw na powyższe czynności kontrolne został sporządzony przez pełnomocnika spółki w dniu 14 sierpnia 2012 r. i doręczony organowi w dniu 16 sierpnia 2012 r. Powyższe oznacza, że sprzeciw został wniesiony po zakończeniu czynności kontrolnych. Stąd w ocenie organu jego rozpatrywanie przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. Z powyższych względów na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie należało umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 §1, art. 107 § 3, art. 105 § 1 oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, iż spornym pozostaje fakt zakończenia kontroli. W ocenie skarżącej o zakończeniu postępowania kontrolnego będzie można dopiero mówić w momencie uzyskania badań pobranych w trakcie kontroli próbek. Ponadto zdaniem skarżącej żaden przepis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ogranicza prawa wniesienia sprzeciwu do czasu zakończenia czynności kontrolnych. Odmienna interpretacja przepisu art. 84c ustawy pozbawiałby kontrolowanego przedsiębiorcę skutecznego, przysługującego mu z mocy ustawy prawa do skorzystania z instytucji sprzeciwu. W niniejszej sprawie wskazywany przez organ czas kontroli – ok. 1,5 godziny nie pozwalał skarżącej na przyjazd do sklepu, sformułowanie sprzeciwu, dostarczenie go do organu kontrolującego i poinformowaniu na piśmie osób wykonujących czynności kontrolne o fakcie jego wniesienia. Z powyższych względów wniesienie skargi jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz 270) –zwaną dalej- p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 p.p.s.a. postanowienie wydane w procedurze kontrolnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.)- zwaną dalej - u.s.d.g., reguluje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Przepis art. 77 ust. 1 u.s.d.g. reguluje zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności, itd. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 k.p.a., decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1 kpa). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Stosownie do treści art. 84c ust. 1u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. (art. 84c ust. 10). Jednocześnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. w zakresie nieuregulowanym, ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Na takie postanowienie nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK 695/12, z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 2911/12 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 112/12 i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012r., sygn. akt IV SA/Po 560/12 oraz z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 932/12). Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji sanitarnej w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a, Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. P.M.