III SA/Łd 1087/19

Dnia 11 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy Lipce Reymontowskie z dnia 30 marca 2011 roku nr IV/41/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Lipcach Reymontowskich oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z 30 marca 2011 r. nr IV/41/11 Rada Gminy Lipce Reymontowskie określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Lipcach Reymontowskich oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jako podstawę prawną jej uchwalenia organ powołał przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493, ze zm.) Prokurator Rejonowy w Brzezinach w dniu 22 listopada 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wskazaną uchwałę w części obejmującej ust. 1 rozdziału I, ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i ust. 3 pkt 5 rozdziału II, ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozdziału III załącznika do tej uchwały. Uchwale w tej części zarzucił rażące naruszenie art. 9a ust. 1, 3, 7, 8, 9, 13 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez: - powtórzenie w przepisie ust. 1 rozdziału 1 załącznika do uchwały poprzez zapisanie w nim, że Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, m. in. organizując prace Zespołu Interdyscyplinarnego, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 1 ustawy; - powtórzenie w przepisie ust. 1 rozdziału II załącznika do uchwały zapisów ustawowych z art. 9a ust. 3 i 4 ustawy; - nieuprawnione określenie w przepisie ust. 2 pkt 4 rozdziału II załącznika do uchwały okoliczności przesądzających o odwołaniu członka Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie deleguje na Gminę uprawnienia do określenia w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania członka Zespołu; - nieuprawnione określenie w przepisie ust. 3 pkt 4 rozdziału II załącznika do uchwały okoliczności przesądzających o odwołaniu przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie deleguje na Gminę uprawnienia do określenia w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania przewodniczącego Zespołu; - nieuprawnione ustalenie obowiązku powołania nowego przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego w przepisie pkt 5 ust. 3 rozdziału II załącznika do uchwały w przypadku odwołania dotychczasowego przewodniczącego na podstawie jednej z przesłanek zawartych w przepisie ust. 3 pkt 4 rozdziału II, podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie deleguje na Gminę uprawnienia do określenia w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania przewodniczącego Zespołu; - powtórzenie w przepisie ust. 1 rozdziału III załącznika do uchwały poprzez zapisanie w nim, że: Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Lipce Reymontowskie a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 8 ustawy; - powtórzenie w przepisie ust. 2 rozdziału III załącznika do uchwały poprzez zapis, że: członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 13 ustawy; - powtórzenie w przepisie ust. 4 rozdziału III załącznika do uchwały poprzez zapisane w nim, że: za obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Lipcach Reymontowskich, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 9 ustawy; - powtórzenie w przepisie ust. 5 rozdziału III załącznika do uchwały poprzez zapisanie w nim, że: spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 7 ustawy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Lipce Reymontowskie w zaskarżonej części, 2/ w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżonych przepisów orzeczenie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonana, 3/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podstawową wadą zaskarżonej uchwały są stosunkowo liczne przypadki powtarzania przepisów ustawy, zamiast uszczegółowienia ich lub rozwinięcia w sposób odpowiadający miejscowym uwarunkowaniom i potrzebom w zakresie niesprzecznym z delegacją ustawową zawartą w art. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Prokurator uznał, że taka praktyka jest niezgodna z przepisem § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad technik prawodawczej, które zabraniają powtarzania przepisów ustawy upoważniającej w aktach prawa miejscowego. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż tego rodzaju zabieg stanowi istotne naruszenie prawa. Skarżący wskazał także, że Rada Gminy nie była uprawniona do stworzenia zamkniętego katalogu okoliczności przesądzających o odwołaniu członka zespołu interdyscyplinarnego albowiem przepisy ustawy nie zawierają delegacji w tym zakresie. Prokurator, uzasadniając swoją skargę, powołał się też na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zaskarżona przez niego uchwała określająca określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania zalicza się do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lipce Reymontowskie uznała przedmiotową skargę za zasadną ze względu na naruszenie przepisów prawa i zapowiedziała wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały na sesji w marcu 2020 r. W uzasadnieniu organ gminy wskazał, że niewątpliwie skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i po przeprowadzonej merytorycznej analizie zaskarżonej w części uchwały doszedł do przekonania, iż rzeczywiście w sposób nieuprawniony w uchwale zawarte zostały przesłanki odwołania z członkostwa w Zespole Interdyscyplinarnym, wykraczając tym samym poza ustawowe upoważnienie do określenia trybu i sposobu powoływania o odwoływania członków Zespołu. Na rozprawie w dniu 11 marca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Łódź –Górna, delegowany do Prokuratury Okręgowej w Łodzi oświadczył, iż cofa skargę w zakresie wniosków zawartych w punkcie 2 i 3 skargi oraz rozszerza skargę, w ten sposób, że wnosi również o stwierdzenie nieważności ust. 3 rozdz. I oraz rozdz. II ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, z uwagi na zawarte w nich powtórzenia przepisów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Lipce Reymontowskie z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Lipcach Reymontowskich oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493, z 2009 r. nr 206, poz. 1589, z 2010 r. nr 28 poz. 146 oraz nr 125 poz. 842; dalej jako: "u.p.p.r.") gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). Skład zespołu interdyscyplinarnego określono w art. 9 ust. 3-5 u.p.p.r. W dalszych przepisach u.p.p.r. określono sposób działania zespołu interdyscyplinarnego, w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9 ust. 6-14 u.p.p.r.). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może budzić wątpliwości, że zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Lipce Reymontowskie i wywołujących określone skutki prawne. Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty są w pełni zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy ust. 1 i 3 rozdziału I, ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 3 pkt 4 i ust. 3 pkt 5 rozdziału II, ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozdziału III załącznika do tej uchwały Rady Gminy Lipce Reymontowskie wykracza poza tę delegację. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lipce Reymontowskie uznała za zasadną skargę Prokuratora Rejonowego w Brzezinach w całości. Odnośnie zarzutów nieuprawnionego powtórzenia w treści ust. 1 i 3 rozdziału I, ust. 1 rozdziału II oraz ust. 1, 2, 4 i 5 rozdziału III uchwały przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, tj. art. 9a ust. 1, 3, 4, 7, 8, 9 i 13, wskazać na wstępie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle § 118 i § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; www.cbois.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego za zasadny uznać należy zarzut prokuratora, że zawarty w przepisie ust. 1 rozdziału I załącznika do uchwały zwrot, że "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, m. in organizując prace Zespołu Interdyscyplinarnego" oraz zapis ust. 3 rozdz. I odnoszący się do zadań zespołu interdyscyplinarnego stanowi niedopuszczalne powtórzenie zapisu ustawowego z art. 9a ust. 1 oraz art. 9b ust. 2 u.p.p.r. Ponadto, określenie w przepisie ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozdziału II załącznika do uchwały podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego stanowi nieuprawnione powtórzenie zapisów ustawowy z art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r., w których ustawodawca w sposób wyczerpujący ustalił skład osobowy tego Zespołu. Co więcej, Rada Gminy dokonała we wskazanym ustępie niedozwolonej modyfikacji powołanych przepisów ustawy, poprzez wskazanie, że w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Lipce Reymontowskie. Regulacja zawarta w ust. 2 pkt 3 rozdziału II załącznika do uchwały stanowi natomiast powtórzenie zapisu art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Słusznie zauważył też Prokurator, że w przepisach ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozdziału III załącznika do uchwały zawarte są zapisy stanowiące niedozwolone powtórzenie przepisów art. 9a ust. 8, 13, 9 i 7 u.p.p.r., zgodnie z którymi zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy wójtem a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład stanowi (art. 9a ust. 8), członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (art. 9a ust. 13), obsługę techniczno-organizacyjną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej ( art. 9a ust. 9), oraz że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (art. 9a ust. 7). Co więcej, w przepisach ust. 1 i ust. 4 rozdziału III załącznika do uchwały Rada Gminy dokonała modyfikacji przedstawionych zapisów ustawowych poprzez wskazanie, że porozumienia stanowiące podstawę działania Zespołu Interdyscyplinarnego są zawierane z Wójtem Gminy Lipce Reymontowskie, zaś za obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Lipcach Reymontowskich. Ponadto, w ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i 5 rozdziału II załącznika do uchwały mamy do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., która uprawniała Radę Gminy wyłącznie do określenia zasad trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych zasad jego funkcjonowania. W wymienionych przepisach organ określił przesłanki przesądzające o odwołaniu członków Zespołu Interdyscyplinarnego, jego przewodniczącego oraz ustalił obowiązek powołania nowego przewodniczącego uchwały w przypadku odwołania dotychczasowego przewodniczącego na podstawie jednej z przesłanek zawartych w przepisie ust. 3 pkt 4 rozdziału II. Zgodzić się należy ze skarżącym, że ustawodawca nie delegował na rady gminy do określenie przesłanek powoływania i odwoływania członków zespołów interdyscyplinarnych skoro ich tworzenie oparł na zasadzie zawierania przez wójta porozumień z podmiotami delegującymi do zespołu swoich reprezentantów. Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale są to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmują one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka/przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do określenia wymagań wobec członków i przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia Rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy Rada Gminy w Lipcach Reymontowskich we wskazanych przepisach uchwały sformułowała przesłanki materialnoprawne umożliwiające odwołanie członków i przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09). Reasumując Sąd stwierdza, iż dostrzeżona ilość wad zaskarżonej uchwały skutkowała koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości przemawia fakt, iż wyeliminowanie jej postanowień w części, w jakiej wnosi o to strona skarżąca, to jest ust. 1 i 3 rozdziału I, ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 3 pkt 4 i ust. 3 pkt 5 rozdziału II, ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozdziału III załącznika do tej uchwały, spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego zawierającego w swej treści jedynie szczątkowe i niespójne regulacje odnoszące się do trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. a.l.