III SA/Łd 1115/21

Dnia 9 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] numer [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], numer [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Ł. (dalej: ZUS, Zakład), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję z [...] r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. M.W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. 14 kwietnia 2020 r. złożono wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres maj 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Natomiast w myśl art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy, płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Decyzją z [...] r. umorzono postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., ponieważ dokumenty rozliczeniowe zostały złożone 3 lipca 2020 r. 31 sierpnia 2020 r. złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 5 października 2020 r., które zostało doręczone 8 października 2020 r. poinformowano o zakończeniu postępowania i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Wnioskodawca nie skorzystał z tego prawa. Wobec powyższego Zakład ponownie przeanalizował sprawę o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, stwierdzając, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu. Nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji. Od powyższej decyzji Zakładu skarżący złożył skargę, zaskarżając powyższą decyzję w całości i decyzję ją poprzedzającą, wnosząc o ich uchylenie, przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, przeprowadzenie dowodu ze świadka A.D. (adres do doręczeń: F.H.U. A. Biuro Usług Rachunkowych, ul. B. 8 m. 3, [...] K.) na fakt wadliwego działania systemu teleinformatycznego i platformy internetowej przeznaczonej do składania deklaracji do ZUS w czerwcu 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy system teleinformatyczny oraz platforma internetowa administrowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych działały poprawnie i umożliwiały złożenie skarżącemu deklaracji za maj 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r.; 2. art. 7 i art. 80 w zw. z art. 81a k.p.a. polegające na niezastosowaniu art. 81a k.p.a. i nierozstrzygnięciu na korzyść skarżącego wątpliwości co do możliwości złożenia deklaracji za maj 2020 r. w czerwcu 2020 r.; 3. art. 7 w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania organu z jednostkami odpowiedzialnymi za utrzymanie systemu teleinformatycznego i platformy internetowej przeznaczonych do składania przez płatników składek comiesięcznych deklaracji do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a przez to przyjęcie, że system teleinformatyczny oraz platforma internetowa nie były przeciążone i działały poprawnie w czerwcu 2020 r.; 4. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego fakt niemożliwości złożenia deklaracji w czerwcu 2020 r. wynikający z niepoprawnego działania platformy internetowej ZUS przeznaczonej do składania deklaracji w systemie teleinformatycznym stanowi podstawę pozbawienia skarżącego prawa do zwolnienia z zapłaty należności, pomimo spełnienia kryteriów ustawowych, co stanowi brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegający na nierównym tratowaniu obywateli, w sytuacji gdy spełnienie ustawowego obowiązku złożenia deklaracji za pośrednictwem systemu teleinformatycznego i programu komputerowego administrowanych przez organ administracji nie jest możliwe z wyłącznej winy organu administracji (tj. błędnego działania tych systemów) dla wszystkich obywateli, dla których spełnienie tego obowiązku wpływa na przyznane im prawa lub odebranie im uprawnień; 5. art. 10 poprzez niepoinformowanie skarżącego przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania oraz prawie skarżącego do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przez co organ nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę ZUS, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku dowodowego w postaci przesłuchania świadka jako niedopuszczalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] r., umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej: ustawa COVID-19. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku do organu), za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ w I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaakceptował to rozstrzygnięcie i na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał je w mocy. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (v. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (v. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, CBOSA). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (v. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05, wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, CBOSA), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt postępowania wynika, że skarżący 14 kwietnia 2020 r. złożył wniosek do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zaskarżona decyzja ZUS dotyczy umorzenia postępowania w powyższym zakresie za maj 2020 r. z powodu niezłożenia przez stronę w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za ten miesiąc. Zdaniem Sądu, niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ustawy COVID-19 powinno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty) odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego warunków uprawniających do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r., które zostały wskazane w art. 31zq ustawy COVID-19. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (v. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10, CBOSA). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco; ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, brak jest strony postępowania, czy też jeśli sprawa ma cywilny charakter. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne (v. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 466/19, CBOSA). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie istniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy COVID-19, które powinny być podstawą do rozpoznania wniosku strony co do istoty. Obowiązkiem ZUS jest rozpoznanie wniosku skarżącego: - jeżeli strona spełnia przesłanki uzasadniające zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowe miesiące, to organ powinien wydać informację na podstawie art. 31zq ust. 5 ustawy COVID, bądź - wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dane miesiące na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, w przypadku gdy strona nie spełnia przesłanek do przyznania ww. zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ w I instancji naruszył przepis postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast organ orzekający w II instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy orzeczenie o umorzeniu, mimo że z uzasadnienia decyzji wynikało, iż analizował przesłanki merytoryczne zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składki za maj 2020 r. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy COVID-19, orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozpozna wniosek skarżącego o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz wyda decyzję co do istoty sprawy, zawierającą uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Należy nadmienić, że na posiedzeniu jawnym z 9 marca 2022 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka A.D., złożony przez pełnomocnika skarżącego, ze względu na niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), Sąd zasądził na rzecz skarżącego od Zakładu kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W rozpoznawanej sprawie żądanie zasądzenia kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie jest uzasadnione z uwagi na wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 ze zm.) brak obowiązku jej uiszczenia od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego i ubezpieczenia zdrowotnego. Nie jest to więc w tym wypadku wydatek stanowiący niezbędny koszt postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego. is