III SA/Łd 117/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 listopada 2021 r. nr KO.480.149.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę. Decyzją z 9 listopada 2021 r., nr KO.480.149.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję własną z 14 lipca 2021 r., nr KO.480.78.2021 o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z 5 sierpnia 2016 r., nr WK.5410.3.8249.2016.AN o zarejestrowaniu na rzecz S. G. pojazdu marki Mercedes-Benz Sprinter 413/40 CDI, nr rej. [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniosło, że Starosta Powiatu [...] decyzją z 6 czerwca 2016 r., nr WK-II.5410.3.11201.2016.AN, wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej: "p.r.d.", zarejestrował na rzecz S. G. pojazd marki Mercedes-Benz Sprinter 413/40 CDI, nr rej.[...], VIN [...]. 27 lipca 2016 r. do organu wpłynął wniosek S. G. o wymianę/zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym – zmiana rodzaju pojazdu/przeznaczenia pojazdu. Do wniosku skarżący dołączył: dowód rejestracyjny seria [...] wydany w wyniku decyzji o rejestracji pojazdu z 6 czerwca 2016 r., zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu (okresowym/dodatkowym) z 26 lipca 2016 r., nr [...] wraz z opisem zmian dokonanych w pojeździe, opinię techniczną nr [...] z 26 lipca 2016 r., kartę pojazdu. Decyzją z 5 sierpnia 2016 r., nr WK.5410.3.8249.2016.AN, wydaną także na podstawie art. 73 p.r.d., pojazd ponownie zarejestrowano na rzecz S. G. Pismem z 5 maja 2021 r. Starosta Powiatu [..] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim o rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji z 5 sierpnia 2016 r. wskazując, że wymieniony pojazd został zarejestrowany pomimo dokonania w nim zmian konstrukcyjnych, na które nie wyraził zgody producent pojazdu. Dopuszczalna masa całkowita nadana przez producenta pojazdu wynosiła 4 600 kg. Tymczasem analiza akt administracyjnych przeprowadzona przez Starostę Powiatu [...] wykazała, że ubiegając się o rejestrację pojazdu S.G. przedstawił dokumenty, z których wynika, że dopuszczalna masa całkowita nadana przez producenta wynosi 5 800 kg. Decyzją z 14 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z 5 sierpnia 2016 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.G. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a także przepisów postępowania poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1038), zwanego dalej "rozporządzeniem z 22 lipca 2002 r.", poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja z 5 sierpnia 2016 r. może zostać unieważniona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję z 14 lipca 2021 r. podniosło, że decyzją z 5 sierpnia 2016 r. Starosta Powiatu [...] dokonał rejestracji pojazdu marki Mercedes-Benz Sprinter na rzecz S.G. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 27 lipca 2016 r. "o wymianę/zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym – zmiana rodzaju pojazdu/przeznaczenia pojazdu". Postępowanie rejestracyjne cechuje formalizm. Zgodnie z przepisami art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 p.r.d., rejestracji pojazdu dokonuje się na wniosek jego właściciela, a do zarejestrowania niezbędne jest przedstawienie odpowiednich dokumentów. Rejestracja pojazdu może nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela pojazdu, co wynika z art. 73 ust. 1 p.r.d. Skarżący nie wnosił jednak o rejestrację pojazdu, gdyż pojazd był już zarejestrowany, a jedynie o zmianę wpisów w dowodzie rejestracyjnym, czyli o dokonanie czynności o charakterze materialno-technicznym poprzez naniesienie stosownych adnotacji w dowodzie rejestracyjnym wydanym na skutek decyzji o rejestracji tego pojazdu z 6 czerwca 2016 r. Wydając więc weryfikowaną decyzję organ pierwszej instancji działał z urzędu, a do tego nie był uprawniony. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości albo został sprecyzowany w sposób niejasny, nieprecyzyjny. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem (w tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a.). Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W związku z powyższym należało uznać, że Starosta Powiatu [...] decyzją z 5 sierpnia 2016 r. dokonał rejestracji pojazdu bez stosownego wniosku w tej sprawie, czym rażąco naruszył przepis art. 73 ust. 1 p.r.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.G. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z 14 lipca 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a., a także § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. przez nieprawidłowe uznanie, że rozstrzygnięcie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, w tym brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pojazd był poddawany procedurze zmian konstrukcyjnych, o której mowa w art. 81 ust. 11 pkt 3 p.r.d. (badanie pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 4 pkt 5 i 6, z wyłączeniem montażu instalacji do zasilania gazem), a nie procedurze rejestracji pojazdu nowego homologowanego. Ustawa nie zawiera definicji legalnej producenta pojazdu. Zarówno modyfikacje, jak i badania techniczne pojazdu przeprowadzone były zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, a firma która je wykonała ma wyraźną kompetencję ustawową do ich wykonania. Do organu należało właściwe przeprowadzenie postępowania rejestracyjnego pojazdu i skarżący nie powinien ponosić negatywnych skutków ewentualnych zaniedbań w tym zakresie. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2018/858 w art. 3 "Definicje" w pkt 40 wskazuje na definicję legalną producenta, tj. "osobę fizyczną lub prawną, która jest odpowiedzialna za wszystkie aspekty homologacji typu pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego, lub indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia, za zapewnienie zgodności produkcji oraz za kwestie dotyczące nadzoru rynku w odniesieniu do tych wyprodukowanych pojazdów, układów, komponentów, oddzielnych zespołów technicznych, części i wyposażenia, bez względu na to, czy osoba ta bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach projektowania i budowy tych pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych. Analogiczną definicję zawarto w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 168/2013. Artykuł 3 "Definicje" w pkt 47 definiuje producenta jako "każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną wobec organu udzielającego homologacji za wszystkie aspekty homologacji typu lub proces udzielania zezwolenia, za zapewnienie zgodności produkcji, a także odpowiedzialną za kwestie nadzoru rynku w odniesieniu do wyprodukowanych pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych, niezależnie od tego, czy ta osoba fizyczna lub prawna bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach projektowania i konstruowania pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego podlegających homologacji. W tym kontekście procedurę dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie dla niego odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów, należy uznać za zdefiniowaną w rozporządzeniach procedurę indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia. W świetle prawa europejskiego skarżący może być uznany za spełniającego definicję producenta, zatem produkował swoje pojazdy fabrycznie, a w konsekwencji mógł dokonywać, jako producent zgodnie z prawem, ustalenia ich mas. Złożone do sprawy dokumenty w postaci dokumentacji technicznej świadczą, że na modyfikację pojazdu uzyskiwano odpowiednie europejskie certyfikaty i gruntownie, niezależnie od producenta, badano bezpieczeństwo dokonywania takich zmian. Poświadczono, że pojazdy pomimo dokonania zmian konstrukcyjnych oraz zmiany mas są bezpieczne w ruchu drogowym. Nie było zatem i nie ma przeciwskazań do ich rejestracji i poruszania się po drogach publicznych. Na podstawie art. 66 ust. 4 pkt 6 p.r.d. zabrania się dokonywania zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, ale jednocześnie w lit. b) tej normy wskazano wyjątek od tej zasady w przypadku, gdy zmian konstrukcyjnych dokonał przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie. Firma skarżącego, tj. G prowadzi legalnie działalność gospodarczą z tym związaną. Zgodnie z rejestrem działalności gospodarczej posiada następujące kody PKD 29.10.C produkcja autobusów oraz 45.20.Z konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, które wskazują na spełnienie powyżej normy prawa o ruchu drogowym. Modyfikacje i badania techniczne pojazdów przeprowadzone były zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, a firma, które je wykonała ma wyraźną kompetencję ustawową do ich wykonania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), zwanej dalej "ustawą o COVID-19". Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 16 lutego 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego nie potwierdził technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym pełnomocnik skarżącego i organ administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 29 marca 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały. Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku niestwierdzenia tego rodzaju naruszeń, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. np. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09; wyrok WSA w Olsztynie z 12 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 499/10). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 1683/11). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 8 maja 2014 r., III AUa 892/13, Lex nr 1483812). Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu czy na wniosek strony. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z 5 sierpnia 2016 r. zapadła na podstawie art. 73 p.r.d. stanowiącym w ust. 1, że rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5. Stosownie do art. 72 ust. 1 p.r.d. rejestracji dokonuje się na podstawie: 1) dowodu własności pojazdu lub dokumentu potwierdzającego powierzenie pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5; 2) karty pojazdu, jeżeli była wydana; 3) świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenia jednostkowego pojazdu, decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu – jeżeli są wymagane; 4) zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, jeżeli jest wymagane albo dowodu rejestracyjnego pojazdu lub innego dokumentu wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego, potwierdzającego wykonanie oraz termin ważności badania technicznego; 5) dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był zarejestrowany; 6) dowodu odprawy celnej przywozowej, jeżeli pojazd został sprowadzony z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej i jest rejestrowany po raz pierwszy; 6a) dokumentu potwierdzającego zapłatę akcyzy na terytorium kraju albo dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju albo zaświadczenia stwierdzającego zwolnienie od akcyzy, w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym, jeżeli samochód osobowy lub pojazd rodzaju "samochodowy inny", podrodzaj "czterokołowiec" (kategoria homologacyjna L7e) lub podrodzaj "czterokołowiec lekki" (kategoria homologacyjna L6e) został sprowadzony z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej i jest rejestrowany po raz pierwszy. Z powołanych art. 73 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 p.r.d. wynika, że warunkami koniecznymi rejestracji pojazdu są: złożenie wniosku o rejestrację pojazdu przez jego właściciela oraz dysponowanie przez niego odpowiednimi dokumentami. W przypadku niedopełnienia przewidzianych w nich warunków, tzn. w razie niezłożenia wniosku przez właściciela pojazdu wraz z wymaganymi dokumentami rejestracja samochodu nie może nastąpić. Jeżeli do wniosku właściciel pojazdu nie załączy wymaganych dokumentów, organ winien odmówić jego rejestracji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pojazd, którego dokonano rejestracji decyzją z 5 sierpnia 2016 r. został już zarejestrowany na podstawie ostatecznej decyzji z Starosty [...] z 6 czerwca 2016 r., nr WK-II.5410.3.11201.2016.AN. Rejestrując pojazd na podstawie decyzji z 6 czerwca 2016 r., a następnie z 5 sierpnia 2016 r. organ administracji wydał te same tablice rejestracyjne [...] zalegalizowane znakiem legalizacyjnym nr [...] nalepkę kontrolną i kartę pojazdu [...]**. Skarżący we wniosku z 27 lipca 2016 r. w następstwie rozpoznania, którego została wydana decyzja z 5 sierpnia 2016 r. nie wnosił o rejestrację pojazdu, lecz "o wymianę/zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym – zmianę rodzaju pojazdu/przeznaczenia pojazdu". Przedmiotem żądania skarżącego nie była zatem rejestracja pojazdu, lecz dokonanie zmian danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zarejestrowanego. Stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 2 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Zdarzenia, o których mowa w ust. 2, są dokumentowane w karcie pojazdu; odpowiednich wpisów dokonuje starosta (art. 78 ust. 3 p.r.d.). Stosownie do treści art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej warunki i tryb rejestracji pojazdów, czasowej rejestracji pojazdów, wyrejestrowania pojazdów, z zastrzeżeniem ust. 2-3, oraz wzory dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, nalepki kontrolnej, tablic rejestracyjnych oraz innych tablic, cech identyfikacyjnych i oznaczeń, w które zaopatruje się pojazd, a także ich opis. Na podstawie delegacji zawartej w art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. wydane zostało obowiązujące w dacie wydania decyzji z 5 sierpnia 2016 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 103), zwane dalej "rozporządzeniem z 22 lipca 2002 r.". Dokonywanie zmian w dowodzie rejestracyjnym regulują przepisy tego rozporządzenia. Stosownie do treści § 14 ust. 4 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. w przypadku zgłoszenia przez właściciela pojazdu wniosku o zmianę danych technicznych pojazdu dotyczących mas i nacisków osi, zawartych w dowodzie rejestracyjnym, wynikającą ze zmiany właściwych, określonych w przepisach warunków technicznych, do wniosku dołącza się: 1) dowód rejestracyjny pojazdu; 2) oświadczenie wystawione przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzające, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. W przypadku zmiany danych zawartych wyłącznie w dowodzie rejestracyjnym (wydanym w drodze czynności materialno-technicznej) nie ma potrzeby zmiany decyzji o rejestracji pojazdu, a tym bardziej wydawania decyzji o ponownej jego rejestracji tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący domagał się zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym. Do wniosku załączył: dowód rejestracyjny pojazdu, kartę pojazdu oraz wystawione przez siebie jako uprawnionego diagnostę zaświadczenie z 26 lipca 2016 r. o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu z opisem zmian dokonanych w pojeździe oraz oświadczeniem G opinią techniczną nr 9/07/2016 z 26 lipca 2016 r. Z dokumentów tych wynika, że dokonano, m. in. zmiany masy własnej pojazdu na 3 620 kg oraz liczby miejsc siedzących na 30 (z kierowcą) i 1 stojące. Z uwagi na to, że zmiany te obejmowały zmianę danych technicznych także w zakresie masy, zastosowanie miał powołany § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. Samochód, którego dotyczyły zmiany objęte wnioskiem z 27 lipca 2016 r., został już zarejestrowany na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] z 6 czerwca 2016 r. Na podstawie tej decyzji zostały skarżącemu wydane: dowód rejestracyjny, zalegalizowane tablice rejestracyjne, nalepka kontrolna i karta pojazdu. W dowodzie rejestracyjnym w rubryce G – masa własna pojazdu wpisano 3 380 kg. W rubrykach S1, S2 – liczba miejsc siedzących/stojących wpisano odpowiednio 33 i 1. Dane te nie zostały umieszczone w decyzji o rejestracji pojazdu z 6 czerwca 2016 r., wobec czego nie zachodziła konieczność zmiany tej decyzji, a tym bardziej wydawania nowej decyzji o rejestracji pojazdu. W takiej sytuacji zmian należy dokonywać tylko w dowodzie rejestracyjnym w drodze czynności materialno-technicznej, które nie wymagają wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2007 r., IV SA/Po 999/06; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2008 r., II SA/Go 570/08). Podsumowując zmiana wpisu o masie własnej pojazdu i liczbie miejsc siedzących/stojących może się dokonać tylko i wyłącznie poprzez zmianę w drodze czynności materialno-technicznej, nie zaś poprzez zmianę decyzji o rejestracji pojazdu, czy wydanie nowej decyzji o rejestracji pojazdu, gdy poprzednia decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Czynność materialno-techniczna nie ma cech ostateczności ani prawomocności. Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta [...] błędnie zakwalifikował wniosek skarżącego z 27 lipca 2016 r. jako wniosek wszczynający postępowanie o rejestrację samochodu, który był już zarejestrowany na podstawie ostatecznej decyzji z 6 czerwca 2016 r. Postępowanie w tym przedmiocie nie powinno było się zatem toczyć. Decyzja z 5 sierpnia 2016 r. wydana więc została z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1, art. 78 ust. 2 pkt 2 p.r.d. w związku z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. p.r.d., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za prawidłowe w tym stanie faktycznym i prawnym uznać zatem należy stanowisko organu administracji zajęte w zaskarżonej decyzji. Co więcej, skarżący wnosząc o zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym obejmującą zmianę danych technicznych pojazdu dotyczącą masy nie przedstawił oświadczenia producenta lub jego przedstawiciela potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Załączone do wniosku dokumenty nie są oświadczeniami, o których mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. Nie są nimi także dokumenty załączone do wniosku o rejestrację pojazdu z 23 maja 2016 r. Skarżący składając, wniosek z 23 maja 2016 r. o rejestrację pojazdu Mercedes Benz Sprinter 413/40 CDI przedstawił dokumenty wskazujące, że wskutek dokonanych przez skarżącego zmian konstrukcyjnych z pojazdu ciężarowego (van) na autobus zmieniły się: dopuszczalna masa całkowita pojazdu z 4 600 kg na 5 800 kg, masa własna pojazdu z 2 380 kg na 3 380 kg, a następnie na 3 620 kg, ilość miejsc z 3 na 33 siedzące (z kierowcą) oraz 1 stojące, a następnie na 30 siedzących (z kierowcą) i 1 stojące. Skarżący przedłożył wystawiony przez siebie dokument identyfikacyjny pojazdu, z którego wynika, że "maksymalna masa całkowita (konstrukcyjna przewidziana przez producenta)" wynosi 5 800 kg. Ponadto załączył wystawione przez siebie, jako uprawionego diagnostę 9 kwietnia 2016 r., zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym wraz z opisem zmian dokonanych w pojeździe oraz oświadczeniem G. opinią techniczną nr 8/04/2016 – zawierającym opis zmian konstrukcyjnych wykonanych w pojeździe z uwzględnieniem zmian parametrów techniczno-eksploatacyjnych. Z dokumentów znajdujący się w aktach sprawy nie wynika, że skarżący jest przedstawicielem producenta lub producentem. W aktach sprawy znajduje się pismo spółki M. z 29 lipca 2020 r., z którego wynika, że firma skarżącego G. nie jest partnerem M. w zakresie zabudowy i z nią nie współpracuje. Producent pojazdów marki Mercedes-Benz opracował wytyczne dla firm zabudowujących, w których nie są przewidziane możliwości zmiany dmc, rozstawu osi oraz zwisu (długości pojazdu) dla pojazdów tego typu. W piśmie z 16 listopada 2020 r. spółka M. wskazała, że pojazd był wyprodukowany na zamówienie z rynku irlandzkiego – kierownica po prawej stronie, przystosowany do ruchu lewostronnego. Producent nie udostępnia technologii umożliwiającej zmiany położenia kierownicy i przystosowania do ruchu po zakończeniu procesu produkcji danego pojazdu, co oznacza, że nie przewiduje zmiany tego typu. Pojazd nie był objęty europejskim świadectwem homologacji, wobec czego producent nie określił kategorii pojazdu. Homologacja to procedura, w wyniku której organ udzielający homologacji zaświadcza, że typ pojazdu, układ, komponent lub oddzielny zespół techniczny jest zgodny z obowiązującymi przepisami administracyjnymi i wymogami technicznymi. W procesie homologacji całopojazdowej homologację uzyskuje m.in. układ hamulcowy dla konkretnej masy całkowitej pojazdu, a normy bezpieczeństwa technicznego dla samochodów do przewozu osób i ich bagażu (M3 – autobus) są bardziej restrykcyjne niż dla samochodów skonstruowanych głównie do przewozu ładunków (kategoria N). Zmiana dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, masy własnej pojazdu, czy rozstawu jego osi jest więc istotną zmianą mającą niewątpliwie wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a zwłaszcza zdrowie i życie ludzi. Stosownie do art. 70za ust. 9 p.r.d. minister właściwy do spraw transportu ogłasza, w drodze obwieszczenia, przygotowany przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wykaz jednostek uprawnionych do przeprowadzania badań homologacyjnych oraz badań potwierdzających spełnienie odpowiednich warunków lub wymagań technicznych danego pojazdu w celu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu. Skarżący nie przedstawił dokumentu wystawionego przez jednostkę uprawnioną do przeprowadzania tego rodzaju badań wymienioną w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 70za ust. 9 p.r.d. obwieszczeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie wykazu jednostek uprawnionych do przeprowadzania badań homologacyjnych oraz badań potwierdzających spełnianie odpowiednich warunków lub wymagań technicznych danego pojazdu w celu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu (Dz. Urz. MIiB poz.12). Jednostką taką nie jest firma skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący mógł dokonywać zmian w pojeździe, lecz zobowiązany był do uzyskania oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta, że pojazd homologowany był zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Takiego oświadczenia jednak nie przedstawił. Nie ma racji skarżący podnosząc, że w świetle przepisów europejskich może zostać uznany za producenta pojazdu. Na podstawie art. 3 pkt 40 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/858 z 30 maja 2018 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 715/2007 i (WE) nr 595/2009 oraz uchylającego dyrektywę̨ 2007/46/WE (Dz. U. UE L 151/1), jak również art. 3 pkt 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 168/2013 z 15 stycznia 2013 r. (Dz. U. UE L 60/52) w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów dwu- lub trzykołowych oraz czterokołowców, skarżący nie może być́ uznany za producenta zgłoszonego do rejestracji pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych. Z tłumaczenia dowodu rejestracyjnego wynika, że jest to pojazd marki Mercedes-Benz. Jest to znak towarowy, do którego prawo własności przysługuje firmie M. z siedzibą w S. Przez dokonanie zmian konstrukcyjnych, zmieniono m. in. dopuszczalną masę̨ całkowitą, masę własną oraz rodzaj pojazdu z ciężarowego – na autobus. W świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, czego chciałby skarżący, że po dokonaniu zmian konstrukcyjnych w pojeździe skarżący jest jego producentem, gdyż producentem pojazdu pozostaje firma M., a skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej dokonał jedynie zmian konstrukcyjnych pojazdu. Na uwzględnienie nie zasługuje także twierdzenie skarżącego, że dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie dla nich odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów, należy uznać́ za zdefiniowaną w rozporządzeniach europejskich procedurę̨ indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę̨ uzyskiwania zezwoleń́ dla części i wyposażenia. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Nie należy zapominać, że postępowanie toczyło się w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie prowadzi tu odrębnego postępowania dowodowego, tylko na podstawie pierwotnie zebranego materiału dowodowego konfrontuje podstawę prawną uprzednio wydanej decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postepowania administracyjnego jest nałożenie na stronę̨ obowiązku bądź́ ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają̨ wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są̨ rozstrzygane na korzyść́ strony, chyba że sprzeciwiają̨ się̨ temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie sądu § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W świetle jego treści proste porównanie zawartości dotychczasowego dowodu rejestracyjnego pojazdu ze zgłoszeniem przez właściciela pojazdu dokonanych zmian, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bezsprzecznie obligowało Starostę Powiatu [...] do domagania się uzupełnienia przez właściciela dokumentacji pojazdu o oświadczenie, o jakim mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. Nie ulega wątpliwości, że organ tego obowiązku nie dopełnił, a więc przepis ten naruszył w rażący sposób, gdyż go nie zastosował, choć miał taki obowiązek. W tym przypadku istnieje związek przyczynowy między tym naruszeniem a treścią decyzji z 5 sierpnia 2016 r. polegający na tym, że gdyby nie było, m. in. tego uchybienia, to treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym byłaby inna. Dodać należy, że decyzją z 9 listopada 2021 r., nr KO.480.150.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję własną z 14 lipca 2021 r., nr KO.480.79.2021 o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z 6 czerwca 2016 r., nr WK-II.5410.3.11201.2016.AN o zarejestrowaniu na rzecz S.G. pojazdu marki Mercedes-Benz Sprinter 413/40 CDI, nr rej. [...]. Wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 116/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 9 listopada 2021 r., nr KO.480.150.2021. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu administracji, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o zarejestrowania pojazdu, w którym dokonano jego zmian konstrukcyjnych bez stosownego oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, narusza w sposób rażący wskazane wyżej przepisy prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z 6 czerwca 2016 r. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. d.j.