III SA/Łd 149/18

Dnia 17 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 6 czerwca 2011 r. nr VI/38/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust 1, 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 6 czerwca 2011r. Rada Gminy Sieradz podjęła uchwałę nr VI/38/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.). W § 1 uchwały wskazano, że uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Sieradz oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść określa załącznik do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, Członków Zespołu powołuje Wójt Gminy Sieradz zarządzeniem spośród wskazanych przez podmioty, o których mowa w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a które podpisały z Wójtem Gminy Sieradz porozumienia o współpracy w tym zakresie. W myśl § 2 ust. 2 załącznika do uchwały, w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieradzu; 2) Komendy Powiatowej Policji w Sieradzu; 3) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sieradzu; 4) Oświaty; 5) Sądu Rejonowego w Sieradzu; 5) ochrony zdrowia; Zgodnie z § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, w skład Zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z kolei stosownie do treści § 2 ust. 4 załącznika do uchwały, członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany zarządzeniem Wójta Gminy Sieradz: na skutek złożenia wniosku w tej sprawie przez tego członka Zespołu, a także na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem lub na uzasadniony wniosek Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego. W dniu 15 stycznia 2018r. skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sieradzu. Wskazując na istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Sieradz w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazał, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy. Przepis ten upoważnia radę do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje radzie kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu. W art. 9a ust. 3-4 ustawy, ustawodawca wskazał podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast art. 9a ust. 5 wskazuje podmioty, których udział w Zespole ma charakter fakultatywny. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnia rady do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny, tymczasem w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały, rada wskazała, jakie podmioty wchodzą w skład działającego na terenie Gminy Sieradz Zespołu Interdyscyplinarnego, tj. przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieradzu; 2) Komendy Powiatowej Policji w Sieradzu; 3) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sieradzu; 4) Oświaty; 5) Sądu Rejonowego w Sieradzu; 5) ochrony zdrowia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sieradzu podkreślił, że dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, jeżeli powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Przytoczony powyżej § 2 ust. 2 załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji ustawowej, tj. art. 9a ust. 3 -4 ustawy. Rada gminy dokonała modyfikacji treści art. 9a ust. 3-4 ustawy poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sieradz powołując się na treść art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., uwzględniła skargę w całości. Podzielając argumentację zawartą w skardze Rada Gminy Sieradz wybór rozstrzygnięcia pozostawiła sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację. Art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5), a wobec tego § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezgodny z ustawą. Ponadto w ocenie Sądu § 2 ust. 1 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy, poprzez wskazanie, iż członków Zespołu powołuje Wójt Gminy Sieradz zarządzeniem spośród wskazanych przez podmioty, o których mowa w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a które podpisały z Wójtem Gminy Sieradz porozumienia o współpracy w tym zakresie. Zgodnie z rozwiązaniem umieszczonym w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów wchodzących w skład zespół interdyscyplinarnego, z którymi Wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy sądowi, którzy zgodnie z postanowieniami art. 9a ust. 4 wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem wedle unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie kuratorzy sądowi nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt Gminy zawiera rzeczone porozumienia. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 8 ustawy zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Zatem z zestawienia kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 8 w związku z art. 9a ust. 4 ustawy wynika, iż Rada Gminy Sieradz dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W ocenie Sądu § 2 ust. 3 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 5 ustawy, poprzez wskazanie, iż w skład zespołu mogą wchodzić (...) przedstawiciele podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tymczasem wedle unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie (art. 9a ust. 5 ustawy) w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zatem z zestawienia kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust 8 w związku z art. 9a ust. 5 ustawy wynika, iż Rada Gminy Sieradz dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Jednocześnie przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie uprawniał Rady do zamieszczenia w § 2 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego przez Wójta Gminy Sieradz. W § 2 ust. 4 złącznika do zaskarżonej uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, "na wniosek przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego" wskazano na: "uzasadniony wniosek". W ocenie Sądu, w przywołanym przepisie zaskarżonej uchwały zawarto przesłanki odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, wykraczając poza ustawowe upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Rada może bowiem uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. W oparciu o powyższe, subdelegacja kompetencji Rady Gminy na Wójta nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Norma art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nakazuje, by to organ stanowiący gminy samodzielnie określił tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Należy wskazać, że przedmiotowa uchwała jako znajdująca generalne zastosowanie i mająca charakter abstrakcyjny, zaliczana jest do katalogu aktów prawa miejscowego. Z tej racji jej przedmiot oraz zakres spraw powierzonych do doprecyzowania radzie gminy będzie stanowiła podstawę funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje zatem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r. , sygn. akt II SA/Go 132/18, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14). Powyższe podkreślił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sieradzu w skardze do WSA w Łodzi. Jednak ww. powtórzenia tych warunków nie spełniały, prowadziły do niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, a w konsekwencji do istotnego naruszenia prawa. Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., do orzeczenia jak w sentencji wyroku. e.o.