III SA/Łd 160/25

Dnia 21 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 20 lutego 2024 roku nr LXX/31/2024 w sprawie uchwalenia statutów osiedli Gminy Koluszki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Koluszkach na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 lutego 2024 r. Rada Miejska w Koluszkach podjęła uchwałę Nr LXX/31/2024 w sprawie uchwalenia statutów osiedli Gminy Koluszki. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych w przedmiocie zmiany statutów osiedli Gminy Koluszki. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepisem art. 35 ust. 1 u.s.g. ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem lub zmianą dotychczas uchwalonego statutu jednostki pomocniczej. Konsultacje te, chociaż mają charakter jedynie opiniodawczy, a ich wynik nie jest wiążący dla rady gminy, są jednak obligatoryjne. Ich nieprzeprowadzenie w przypadku uchwały podejmowanej na podstawie art. 35 ww. ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkować powinno nieważnością tejże uchwały, ponieważ przeprowadzenie konsultacji społecznych uznać należy za obligatoryjny element postępowania zmierzającego do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej. Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające nadanie statutów osiedli Gminy Koluszki przeprowadzone zostały na podstawie uchwały Nr XXVI/122/08 Rady Miejskiej w Koluszkach z 17 listopada 2008 r. w sprawie przyjęcia procedury konsultacji społecznych. Na podstawie tej uchwały Burmistrz Koluszek wydał zarządzenie Nr 23/024 z 31 stycznia 2024 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami osiedli z terenu Gminy Koluszki. Zgodnie z § 6 ust 1 lit. b ww. uchwały, wybraną formą przeprowadzenia konsultacji była ankieta konsultacyjna, która zawierała pytanie o treści "Czy jest Pan/Pani za uchwaleniem statutu ..." (określonego osiedla). Natomiast wyrażenie opinii polegało na umieszczeniu znaku X w odpowiedniej rubryce, tj. 1. Jestem za; 2. Jestem przeciw; 3. Wstrzymuję się. Zdaniem skarżącego taki sposób przeprowadzenia konsultacji nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g., gdyż taka forma przeprowadzenia konsultacji ma wyłącznie charakter formalny, a tym samym wypełnienie zobowiązania skonsultowania statutów osiedli jest iluzoryczne. Konsultacje tymczasem muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Zrealizowanie obowiązku zapewnienia mieszkańcom udziału w procesie współdecydowania, zgłaszania konkretnych zastrzeżeń i propozycji, współudziału w wypracowaniu ostatecznych rozwiązań wymaga nie tylko powiadomienia mieszkańców o planowanych przedsięwzięciach, ale także o formach i terminach, w których możliwe jest zaopiniowanie konkretnych projektów, złożenie dodatkowych wniosków i propozycji oraz podjęcie dyskusji nad kształtem ostatecznych rozwiązań. Aktywizacja członków społeczności lokalnej i potwierdzenie słuszności angażowania się w istotne sprawy wspólnoty samorządowej wymaga przejrzystych zasad prowadzenia konsultacji, weryfikacji ich rezultatów i informowania mieszkańców o ostatecznych wynikach. Mając to na uwadze za niewystarczającą należy uznać wyłącznie możliwość zakreślenia odpowiedzi co do gotowego projektu statutu osiedla, jako realne włączenie mieszkańców danych osiedli w proces decyzyjny w sprawie zmiany statutów. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koluszkach wniosła o oddalenie skargi. Jak podkreśliła, konsultacje projektów statutów osiedli Gminy Koluszki zostały przeprowadzone w oparciu o uchwałę Nr XXVI/122/08 Rady Miejskiej w Koluszkach z 17 listopada 2008 r. w sprawie przyjęcia procedury konsultacji społecznych podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Na podstawie § 4 ust. 1 ww. uchwały Burmistrz Koluszek w drodze zarządzenia uruchamia proces konsultacji społecznych na zasadach określonych w niniejszej uchwale. W myśl § 4 ust. 3 ww. uchwały zarządzenie Burmistrza Koluszek, o którym mowa w ust. 1 określa: przedmiot konsultacji społecznych, cel konsultacji społecznych, czas rozpoczęcia i zakończenia konsultacji społecznych, zasięg terytorialny konsultacji społecznych, formę przeprowadzenia konsultacji społecznych, zespół odpowiedzialny za przygotowanie konsultacji społecznych. W skład zespołu mogą wchodzić również przedstawiciele Rady Miejskiej w Koluszkach zaproponowani przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Koluszkach. Zgodnie z § 6 ust. 2 ww. uchwały wyboru formy konsultacji społecznych w zależności od potrzeb, każdorazowo dokonywać będzie Burmistrz Koluszek. Na podstawie § 4 przedmiotowej uchwały zostało wydane zarządzenie Nr 23/2024 Burmistrza Koluszek z 31 stycznia 2024 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami osiedli z terenu Gminy Koluszki. Zgodnie z § 3 w/w zarządzenia konsultacje zostały przeprowadzone w okresie od 5 lutego 2024 r. do 18 lutego 2024 r. w formie badania ankietowego opinii mieszkańców (ankiety drukowane, strona www.koluszki.pl). Na podstawie § 2 ww. zarządzenia ogłoszenie w sprawie przeprowadzenia konsultacji zamieszczono na stronie internetowej www.koluszki.pl, na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miejskiego w Koluszkach oraz w tygodniku "Tydzień w Koluszkach". Formularze ankiet w formie elektronicznej dostępne były na stronie internetowej www.koluszki.pl, a także w formie papierowej w kancelarii ogólnej Urzędu Miejskiego w Koluszkach oraz zostały przekazane przewodniczącym zarządów osiedli do rozdysponowania dla mieszkańców. W konsultacjach wzięło udział 77 mieszkańców. Zdaniem Rady, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż sposób przeprowadzenia konsultacji nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. Podczas konsultacji mieszkańcy mieli możliwość składania uwag i opinii do zaproponowanych statutów osiedli Gminy Koluszki. Co więcej, konsultacje w tożsamej formie poprzedziły nadanie statutów sołectw Gminy Koluszki, przyjętych uchwałą nr LXXI/45/2024 Rady Miejskiej w Koluszkach z 18 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Koluszki. Podczas konsultacji statutów sołectw została zgłoszona uwaga do zapisu projektu statutu, która, co istotne, została uwzględniona przez Radę Miejską w Koluszkach podczas procedowania uchwały w sprawie uchwalenia statutów sołectw. Zatem nie można podzielić argumentacji skarżącego, iż wypełnienie zobowiązania skonsultowania statutów osiedli jest iluzoryczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga była zasadna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, z 6 listopada 2019 r., II OSK 2674/19). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli w rozpoznanej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Koluszkach z 20 lutego 2024 r., Nr LXX/31/2024, w sprawie uchwalenia statutów osiedli Gminy Koluszki, którą uchwalono statuty 9 osiedli: Czarnieckiego, Głowackiego, 11 Listopada, Łódzkie, Łódzkie II, Natolin, Staromiejskie, Warszawskie, Zieleń Południe. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jest to przypadek objęty regulacją art. 5a ust. 1 ab initio ustawy, który przewiduje, że "w wypadkach przewidzianych ustawą" (oraz w innych sprawach ważnych dla gminy) mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Wedle ust. 2 tego artykułu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (zastrzeżenie nieistotne w tej sprawie – dotyczy budżetu obywatelskiego). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Koluszki określono w uchwale Rady Miejskiej w Koluszkach z 17 listopada 2008 r., Nr XXVI/122/08, w sprawie przyjęcia konsultacji społecznych (w aktach adm.). Wynika z niej, że konsultacje przeprowadza się w celu poznania opinii mieszkańców w poddanej konsultacji sprawie (§ 1 ust. 2), a ich przedmiotem są projekty uchwał w sprawach szczególnej wagi dla Gminy Koluszki oraz inne ważne sprawy dla społeczności lokalnej (§ 1 ust. 3). W § 6 ust. 1 uchwały określono formy konsultacji społecznych przewidując, że mogą to być: a) otwarte spotkania konsultacyjne z mieszkańcami; b) badania ankietowe opinii mieszkańców; c) sondaże internetowe. Wyboru formy konsultacji społecznych w zależności od potrzeb każdorazowo dokonuje Burmistrz Koluszek (§ 6 ust. 2), przy czym możliwe jest łączenie kilku form przeprowadzania konsultacji społecznych (§ 6 ust. 3). Zarządzeniem z 31 stycznia 2024 r., Nr 23/2024, Burmistrz Koluszek zdecydował o wyborze formy ankiety konsultacyjnej jako formy konsultacji w sprawie uchwalenia statutu osiedli Czarnieckiego, Głowackiego, 11 Listopada, Łódzkie, Łódzkie II, Natolin, Staromiejskie, Warszawskie, Zieleń Południe. Ankieta miała formę tabeli i zawierała pytanie o treści "Czy jest Pan/Pani za uchwaleniem statutu ... (określonego osiedla). Wyrażenie opinii miało polegać na umieszczeniu znaku X w odpowiedniej rubryce tj. 1. Jestem za; 2. Jestem przeciw; 3. Wstrzymuję się. Tego rodzaju konsultacje zostały przeprowadzone od 5 do 18 lutego 2024 r. Ich wynik przyjęto zarządzeniem Burmistrza Koluszek z dnia 20 lutego 2024 r. Nr 30/2024 (w konsultacjach wzięło udział 77 mieszkańców, 39 głosów oddano za, 35 przeciw, przy 3 głosach wstrzymujących się). Zdaniem Sądu, wybrana forma konsultacji nie była właściwa z uwagi na kształt ankiety, przy użyciu której nie było możliwe osiągnięcie celu, jakim jest poznanie opinii mieszkańców na temat organizacji i zakresu działania osiedli. Konsultacje społeczne to zbieranie opinii, stanowisk i propozycji od obywateli (D. Długosz, J.J. Wygnański, Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej, Warszawa 2005, s. 23). Rada miała tego pełną świadomość, o czym świadczy treść uchwały w sprawie przyjęcia procedury konsultacji społecznych (konsultacje przeprowadza się celu poznania opinii mieszkańców w poddanej konsultacji sprawie - § 1 ust. 2). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że obowiązkowe konsultacji przed uchwaleniem lub zmianą statutu jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 1 u.s.g.) muszą polegać na rzeczywistym omówieniu z mieszkańcami proponowanych zmian i zapewnieniu im możliwości wyrażenia w tym przedmiocie opinii (wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12, skarga kasacyjna oddalona wyrokiem NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; prawomocne wyroki WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 oraz WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2020 r., IV SA/Po 334/20, CBOSA). W stanowisku tym wyraża się dyrektywa, by tam, gdzie konsultacje są obowiązkowe, nie miały one charakteru fasadowego, ale dawały wszystkim zainteresowanym i uprawnionym realną możliwość wypowiedzenia się (D. Sześciło, Konsultacje społeczne w gminie w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, ST 2014, nr 1-2, s. 26-32). Sposób konsultacji w rozpoznanej sprawie wymagań tych nie spełnia, bowiem ankieta daje tylko odpowiedź na pytanie, czy uchwalać statut osiedla, czy nie. Przedmiotem konsultacji powinny być natomiast "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" (art. 5a ust. 1 us.g.). W istocie zatem wymagane ustawą kwestie nie zostały skonsultowane. Świadczy o tym najlepiej treść ogłoszenia w prasie (w aktach), gdzie wskazano, że konsultacje społeczne dotyczące uchwalenia statutów osiedli na terenie Gminy Koluszki mają formę ankiet i nie będą uwzględniane uwagi i opinie przekazane w innej formie niż ankieta konsultacyjna. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że mimo tożsamej ankiety konsultacyjnej przy uchwalaniu statutów sołectw, mieszkańcy czynili na nich dopiski z uwagami, które były brane pod uwagę przez Radę. Przykład takiej ankiety z dopiskiem "uwaga do projektu statutu" znajduje się w aktach sprawy. To jednak, zdaniem Sądu, nie świadczy o rzeczywistym wymiarze konsultacji, nawet jeśli Rada wzięła tę konkretną opinię pod uwagę. Przeciwnie, świadczy o tym, że mieszkańcy widzieli potrzebę wypowiedzenia się w szerszym zakresie, niż tylko przez udzielenie odpowiedz na pytanie, czy są za, czy przeciw uchwaleniu statutu (sołectwa, osiedla), czy też wstrzymują się od głosu, co dowodzi nieprzystawalności formy ankiety w tym kształcie do przedmiotu konsultacji. W świetle treści ogłoszenia prasowego jest przy tym jasne, że inne formy konsultacji (nawet w formie dopisków na ankietach) nie miały być brane pod uwagę, co zasadniczo wykluczało sens czynienia przez mieszkańców takich odręcznych dopisków na ankietach. Innymi słowy, nawet gdyby takie uwagi się pojawiły, mieszkańcy musieli mieć świadomość że Rada nie weźmie ich pod uwagę, skoro tak zastrzeżono w ogłoszeniu prasowym. W tym stanie rzeczy Sąd przyznał rację skarżącemu, że wypełnienie obowiązku skonsultowania statutów osiedli było w tej sprawie iluzoryczne. Doszło do niego tylko formalnie, a nie rzeczywiście, co zdaniem Sądu oznacza istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. Pociąga to za sobą stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). e.o.