III SA/Łd 162/13

Dnia 18 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Gminy Zduny z dnia 30 czerwca 2011 r. nr VIII/41/11 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Zduny postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Prokurator Rejonowy w Łowiczu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Zduny z dnia 30 czerwca 2011 r., nr VIII/41/11 podjętą w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Zduny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zduny wniosła o oddalenie skargi. W dniu 18 marca 2013 r. obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy Zduny został poinformowany, że do sądu wpłynęła skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012 r. , sygn. akt III SA/Łd 883/12 wydanego w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XXVII/241/12 podjętą w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym. Wobec powyższego pełnomocnik Rady Gminy Zduny opowiedział się za zawieszeniem postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012 r. , sygn. akt III SA/Łd 883/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270) – zwaną dalej - p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (vide postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Podkreślić należy, że wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa zawieszenia postępowania uległa istotnemu rozszerzeniu w stosunku do uregulowań zawartych w art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. W szczególności przepis ten daje podstawę zawieszenia postępowania z powodu skierowania, w wyniku innej sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym, pytania prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s.281-182) W orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt: I FZ 221/08, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 3321/08), przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości jak również ekonomiki procesowej przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo należy podkreślić, że w sprawach sądowoadministracyjnych zjawiskiem wielce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko Sądu, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt: I FZ 221/08 LEX nr 479145 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.302-303). Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygniecie. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma szczególne znaczenie właśnie w sferze prawa publicznego, odwołanie się przez Sąd do rozstrzygnięcia NSA, jakie zapadnie w analogicznym stanie faktycznym i prawnym nie będzie stanowić uchybienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że istotą problemu jest ustalenie, czy wprowadzona z dniem 1 września 2010r. w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty możliwość ustalania przez radcę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową i tym samym, czy rada gminy ustalając opłatę zobligowana jest precyzyjnie określić w uchwale, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ta opłata. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące przedstawionego powyżej zagadnienia prawnego. Zgodnie z pierwotnym podglądem prezentowanym zarówno przez wojewódzkie sądy administracyjne, jaki i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obwiązującym od dnia 1 września 2010r. rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5- godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12 wskazał, że opłata, podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność ( podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa ( samorządu terytorialnego). Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Również w wyroku z dnia 26 lipca 2012r. w sprawie I OSK 679/12 Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za takim charakterem opłaty ustalanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co prowadzi do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. W związku z powyższym istnieje bezwzględna konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Świadczenia powinny być skonkretyzowane, a wysokość opłat powinna odnosić się do konkretnych świadczeń. Ustawodawca nie zakłada istnienia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia posługując się w art. 14 ust. 5 liczbą mnogą w sformułowaniu "ustala wysokość opłat za świadczenia". Uchwała powinna wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat mają być bowiem konkretnie realizowane świadczenia, a nie sama gotowość ich spełnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie III SA/Łd 883/12). Z kolei w jednym z ostatnich wyroków z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2158/12 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie w art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. NSA stwierdził, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest zdaniem NSA powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Opłata za pobyt dziecka w przedszkolu nie ma charakteru opłaty stałej, naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Nietrafny jest również, zdaniem NSA pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Podobne stanowisko zostało również zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1468/12. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, z uwagi na zaistniałe rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i prejudycjalny charakter sprawy o sygn. akt III SA/Łd 883/12, względem przedmiotowego postępowania celowym jest zawieszenie postępowania. Wzgląd bowiem na jednolitość orzecznictwa sądowego oraz ekonomię procesową przemawia za tym, by do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.