III SA/Łd 180/25

Dnia 26 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 grudnia 2024 r. nr SKO.4141.1101-1102.2024 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z 17 grudnia 2024 r., nr SKO.4141.1101-1102.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 59 w związku z art. 58, art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), odmówiło N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "N.", "strona", "skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 4 września 2024 r., nr 4013.3.0018.5.2024, o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Decyzją z 4 września 2024 r., nr 4013.3.0018.5.2024, Prezydent Miasta Łodzi wymierzył N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] karę pieniężną w wysokości 685 224,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi Gminnej w dz. Ś. ul. [...] (dz. nr [...], obr. S-9) na wysokości posesji nr [...] w celu wygrodzenia strefy budowlanej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 1 lipca 2023 r. do 6 marca 2024 r. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie uprawnieniu i terminie do złożenia odwołania. Ww. decyzja w dniu 6 września 2024 r. została przesłana stronie na adres reprezentującego ją M. Z. zam. ul. [...], [...] Ł. i doręczona ww. w dniu 23 września 2024 r. w trybie art. 44 k.p.a. 30 września 2024 r. organ I instancji poinformował telefonicznie pracownika spółki N. P. P., iż decyzja przesłana pełnomocnikowi spółki została przez niego odebrana i decyzję uznaje się za doręczoną. Według notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy ww. czynność miała na uwadze słuszny interes strony, jej celem było zapewnienie stronie postępowania ochrony prawnej przez umożliwienie złożenia odwołania pomimo zaniechania pełnomocnika. 8 października 2024 r. N.Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 4 września 2024 r. Postanowieniem z 22 października 2024 r., nr SKO.4141.1009.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, który to termin upłynął 7 października 2024 r. Postanowienie zostało doręczone stronie 28 listopada 2024 r. Pismem z 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik N. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W treści wniosku podniósł, że w dniu 30 września 2024 r., poza przeprowadzeniem wskazanej rozmowy telefonicznej, organ I instancji przesłał do pracownika spółki N. P. P. wiadomość email z kluczowymi dla kwestii terminu wniesienia odwołania informacjami. W wiadomości tej Naczelnik Wydziału Zezwoleń Zarządu Dróg i Transportu P. M. osoba podpisująca decyzje Prezydenta z jego upoważnienia, jako datę doręczenia decyzji wprost wskazał dzień 25 września 2024 r. Przesyłając jednocześnie wyłącznie kopię treści decyzji, nadawca emaila poinformował, że nie może przesłać skanu koperty zawierającej odwołanie, ponieważ znajdują się na niej dane osobowe. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 17 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło przywrócenia wnioskowanego terminu. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 4 września 2024 r., nr 4013.3.0018.5.2024, o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi została wysłana 6 września 2024 r. na adres M. Z. upoważnionego przez P. K. – działającego w imieniu i posiadającego prawo reprezentacji N.Sp. z o.o. z siedzibą w W. – do działania w imieniu spółki przed Zarządem Dróg i Transportu w sprawie wszelkich działań i kontaktu związanego z zajęciem pasa drogowego przy ul. [...]. Przesyłka pierwszy raz została awizowana 9 września 2024 r., drugie awizo miało miejsce 17 września 2024 r. Tym samym wskazana decyzja została doręczona stronie 23 września 2024 r. w trybie art. 44 k.p.a. Kolegium zauważyło przy tym, że organ I instancji 30 września 2024 r. poinformował telefonicznie pracownika N. P. P., iż decyzja doręczona pełnomocnikowi nie została przez niego odebrana i decyzję uznaje się za doręczoną. Powyższa czynność miała na celu zapewnienie ochrony prawnej stronie postępowania w postaci możliwości złożenia odwołania i rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że termin do wniesienia odwołania, zgodny z art. 129 § 2 k.p.a., tj. 14 dni od dnia doręczenia, upłynął 7 października 2024 r. Składając odwołanie 8 października 2024 r. N. Sp. z o.o. nie zachowała tym samym przewidzianego prawem terminu do wniesienia tego środka prawnego. Odnosząc się do zarzutu, że wiadomość email Naczelnika Wydziału Zezwoleń z 30 września 2024 r. wskazywała błędną datę uznania decyzji za doręczoną tj. zamiast 24 września 2024 r – 25 września 2024 r. organ zaznaczył, że poza nią, w wiadomość tej zawarto prawidłowe daty awizowania przesyłki – tj. 9 września 2024 r. (I awizo), 17 września 2024 r. (II awizo) oraz treść art. 44 k.p.a. SKO podkreśliło, że na etapie odwołania strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skoro daty I i II awizowania przesyłki wynikające z niezałączonego skanu koperty zostały podane w sposób prawidłowy, to nie sposób zgodzić się z zarzutem, iż organ błędnie powiadomił stronę o dacie, od której liczy się termin do złożenia odwołanie. Ponieważ organ I instancji poinformował stronę o wydaniu przedmiotowej decyzji, nie będąc do tego zobowiązany przez żaden przepis prawa, oznacza to, że nie można mu z tego tytułu czynić zarzutu. W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury czy oczekiwanie na poradę profesjonalisty. W ocenie organu odwoławczego strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu wniesienia odwołania było od niej niezależne, bowiem znając daty awizowania w oparciu o art. 44 k.p.a., przy zachowaniu należytej staranności, miała wszelkie informacje niezbędne do jego prawidłowego określenia. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że skoro wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie spełnia przesłanek z art. 58 k.p.a., należy odmówić jego uwzględnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a., przez brak podjęcia jakichkolwiek czynności mających doprowadzić do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie słusznego interesu strony; - art. 8 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania w II instancji w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, bez zachowania innych fundamentalnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym zasady pisemności i przyjęcie rozstrzygnięcia w sposób arbitralny, bez właściwego rozpatrzenia argumentów strony; - art. 14 k.p.a., przez nieuwzględnienie w wydanym rozstrzygnięciu jednej z naczelnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – zasady pisemności, przez przyjęcie krzywdzącego dla strony domniemania, niemającego odzwierciedlenia w dokumentach. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że ponieważ w rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie, Sąd mając na uwadze dyspozycję art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Wbrew zarzutom strony organ podjął wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego a następnie dokonał jego wnikliwej i wszechstronnej analizy odnosząc się zarówno do regulacji prawnych warunkujących przywrócenie terminu do złożenia odwołania dokonując wyważenia zarówno słusznego interesu strony jak i interesu społecznego realizowanego gdy postępowanie jest prowadzone w sposób rzetelny i sprawiedliwy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, jakie powstały w wyniku niedochowania terminu prawa procesowego, do którego zalicza się termin do wniesienia odwołania. Instytucja ta pełni dla jednostki funkcję ochronną w postępowaniu, ma jednak charakter wyjątkowy, bowiem stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Właściwy organ administracji zobowiązany jest zatem do przywrócenia terminu, w sytuacji, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki przywrócenia terminu określone w treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a., tj.: 1) brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; 2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; 3) dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W przypadku niespełnienia choćby jednego z wymienionych warunków, wniosek nie może być uwzględniony. Dyspozycja art. 58 § 1 k.p.a. wymaga "uprawdopodobnienia" braku winy. Nie wymaga natomiast "wykazania obiektywnych przeszkód". Zainteresowany powinien zatem uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niego niezależna i istniała cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2007 r., II OSK 1806/06; z 17 maja 2011 r., II OSK 933/10; z 31 maja 2012 r., II OSK 2531/11; z 29 maja 2018 r., I GSK 396/18; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, C. H. Beck, s. 337). Aby analizować spełnienie przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy doręczenie postanowienia, której dotyczyło odwołanie było skuteczne i w jakiej dacie. Bez takiego ustalenia ocena, czy spełnione zostały przesłanki, od których art. 58 k.p.a. uzależnia przywrócenie terminu, jest przedwczesna. Kwestię przywrócenia uchybionego terminu można rozważać dopiero po ustaleniu, że ten rozpoczął skutecznie swój bieg. Warunkiem skutecznego rozpoczęcia biegu terminu jest zaś skuteczne doręczenie/ogłoszenie (postanowienia lub decyzji) stronie. Sąd w pełni podziela rozważania organu odwoławczego co do szczegółowo omówionych twierdzeń strony skarżącej odnoszących się do okoliczności, sposobu i daty doręczenia jej decyzji z 4.09.2024. r. co miało miejsce 23 września 2024 r. Istota sporu sprowadzała się natomiast do tego czy w sytuacji, gdy organ I instancji udzielił stronie błędnej informacji o dacie uznania – w trybie art. 44 k.p.a. – kwestionowanej decyzji za doręczoną z dniem 25 września 2024 r. przy jednoczesnym wskazaniu jej w oparciu o adnotacje na kopercie prawidłowych terminów awizowania przesyłki zawierającej ww. decyzją, istnieją podstawy do uznania, iż uchybienie terminowi na złożenie odwołania nastąpiło bez winy strony. W ocenie Sądu słuszne jest stwierdzenie organu, że argumentacja strony skarżącej, oparta na tezie, że nie może ona ponosić skutków wadliwego określenia przez organ w emailu z 30 września 2024 r. daty skutecznego doręczenia decyzji nie może być zaakceptowania wobec faktu wskazania przez organu dat podwójnego awizowania przesyłki. W realiach sprawy od przedsiębiorcy czy jego pełnomocnika, który miał świadomość negatywnych skutków finansowych decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 685 224,80 zł za zajęcie pasa drogowego oczekiwanie staranności w prowadzeniu spraw, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy, powinno wiązać się nie tylko z oparciem się na wskazanym przez organ określeniu początku biegu terminu do złożenia odwołania czy nawet analizie prawidłowości awizo, ale i wglądzie do akt sprawy i decyzji, która fizycznie nie została stronie doręczona. Pomijając, że nawet, na co wskazało SKO, że na etapie odwołania skarżąca ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika, który również powinien ew. wątpliwości w tym zakresie zweryfikować, to nie można pominąć kluczowej dla oceny okoliczności, która w sposób stanowczy wyklucza możliwość uznania braku winy N. w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania na decyzję organu I instancji. Jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej przez specjalistę Wydziału Zezwoleń Zarządu Dróg i Transportu S. W. 4 października 2024 r. w siedzibie organu stawił się M. Z. upoważniony przez P. K. – działającego w imieniu i posiadającego prawo reprezentacji N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – do działania w imieniu spółki przed Zarządem Dróg i Transportu w sprawie wszelkich działań i kontaktu związanego z zajęciem pasa drogowego przy ul. [...] – w celu zapoznania się z aktami dotyczącymi ww. sprawy (decyzja karna nr 4013.3.0018.5.2024), który po wykonaniu fotokopii akt, do których była załączona zarówno decyzja z 4 września 2024., jak i koperta z przesyłką zawierającą ww. decyzję opatrzona stosownymi stemplami operatora pocztowego o podjętych próbach doręczenia ww. decyzji na adres pełnomocnika strony – czynność powyższą M. Z.potwierdził własnoręcznym podpisem. Powyższe zaprzecza zawartym we wniosku o przywrócenie o terminu do złożenia odwołania twierdzeniom profesjonalnego pełnomocnika, iż mimo informacji o wydaniu kwestionowanej decyzji z 4 września 2024 r. w wyniku informacji telefonicznej i emailowej organu I instancji, do czasu zapoznania się przez niego z treścią postanowienia SKO w Łodzi, skarżąca nie dysponowała żadnym dokumentem pozwalającym na właściwe obliczenie terminu do złożenia od niej odwołania. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). a.kr