III SA/Łd 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2014r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr[...] w sprawie ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego postanawia: - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...]. k.p. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o nałożeniu na A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kary pieniężnej w wysokości 29.151 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] przy ul. [...] w Ł. o powierzchni 18 m2 pod reklamę wolnostojącą jednostronną w okresie od 6 sierpnia do 23 października 2012r. W skardze na powyższą decyzję spółka A wniosła o wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając wniosek spółka podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji znacznie jej utrudni prowadzenie działalności gospodarczej. We wrześniu 2013r. utraciła jeden z kluczowych kontraktów na świadczenie usług ochrony osób i mienia na rzecz Uniwersytetu [...], który stanowił około 20% jej przychodów. Konsekwencją powyższego jest utrata planowanych dochodów. Ponadto nie bez znaczenia jest także sytuacja na rynku usług ochrony osób i mienia (a przede wszystkim stawki funkcjonujące na rynku), jak również fakt nieterminowego regulowania należności przez kontrahentów spółki. Zaległości z tego tytułu na dzień dzisiejszy wynoszą ponad 2.000.000 zł. Powyższa sytuacja oczywiście nie wyłącza obowiązku terminowego regulowania zobowiązań skarżącej spółki np. z tytułu wynagrodzeń na rzecz pracowników. Uiszczenie nałożonej kary pieniężnej wpłynie na sytuację ekonomiczną skarżącej spółki. Zachodzi zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody poprzez uszczuplenie majątku wpływające na możliwości bieżącego funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Użyte w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że terminy "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym, treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty zaskarżone, jak i wydane w pierwszej instancji (por. B. Dauter, Komentarz do art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX 2011). Postępowanie to dotyczy, co do zasady, możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, co jednak nie wyklucza możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero więc gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej spółki dotyczy zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Taka regulacja prawna prowadzi do wniosku, iż wniesienie do sądu administracyjnego skargi nie pociąga za sobą skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania przez sąd zaskarżonego aktu, jak również innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Niewykonywanie ostatecznych aktów administracyjnych jest bowiem stanem niepożądanym i prawo wnoszenia skargi do sądu nie może uniemożliwiać prawidłowego funkcjonowania procesu stosowania i realizowania norm prawa podatkowego. Omawiana instytucja ma charakter wyjątkowy, a przesłanki uzasadniające jej zastosowanie nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek pozytywnych warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest zatem istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, a która jest wynikiem wykonania kwestionowanej decyzji administracyjnej. Szkoda występuje wówczas, gdy nie będzie mogła być ona wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego z uwagi na utratę przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub poniesie on straty na życiu lub zdrowiu (zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 25 października 2005r., sygn. akt I OZ 1074/05, nie publ.). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04 – nie publ.). Nieodwracalny skutek z kolei to takie następstwo, konsekwencja, efekt, rezultat jakichś działań, których nie będzie można cofnąć lub których nie da się usunąć (zob. Popularny słownik języka polskiego pod red. B. Dunaja, Warszawa 2000, s. 365 i 644). Omawiana instytucja ma natomiast na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. W orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) pozwalających wywieść, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Obowiązkiem strony jest więc poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania wspomnianego aktu lub czynności występowały w sprawie – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (zob. postanowienia NSA: z 26 listopada 2007r., II FZ 338/07; z 29 maja 2009r., I FZ 148/09; z 10 grudnia 2010r., II FZ 536/10; z 1 marca 2011r., II FZ 17/11; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Wolters Kluwer 2011, s. 229). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie przedstawiła żadnych, konkretnych argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca spółka powołała się w ogólnikowy sposób na możliwość "utrudnienia prowadzenia jej działalności gospodarczej", możliwy wpływ faktu uiszczenia nałożonej kary pieniężnej na "sytuację ekonomiczną", utratę kluczowego kontraktu, "sytuację na rynku usług ochrony osób i mienia" bez bliższego sprecyzowania, co miała na uwadze oraz istniejące po stronie kontrahentów spółki względem niej zaległości w kwocie ponad 2.000.000 zł, a więc przysługujące jej wierzytelności w tej kwocie. Nie wskazała natomiast żadnych konkretnych okoliczności mogących świadczyć o istniejącej potencjalnie możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka nie uzasadniła więc swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu. Do wniosku nie załączono żadnych dokumentów mogących potwierdzać argumentację zawartą w jego uzasadnieniu. Należy także zauważyć, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nałożenie kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że wykonanie jakiejkolwiek decyzji określającej karę pieniężną ma dla jej adresata niekorzystne konsekwencje. Każda decyzja administracyjna tego rodzaju pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do jej uiszczenia. Rodzaj obowiązku objętego tą decyzją nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, gdyż odnosi się do świadczenia pieniężnego, z natury rzeczy przecież odwracalnego. W sytuacji uwzględnienia skargi istnieje możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto w przepisie art. 61 § 4 p.p.s.a. ustawodawca przewidział możliwość zmiany lub uchylenia przez sąd w każdym czasie, z urzędu lub na żądanie skarżącego, własnego postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu, w sytuacji wykazania zmiany okoliczności, które warunkowały jego podjęcie (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2009r., sygn. akt II FSK 1549/09). Samo zaś wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, o czym stanowi art. 61 § 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności mają zatem charakter wyłącznie tymczasowy. Co do zasady więc, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych, okres obowiązywania ochrony tymczasowej i tak kończy się z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Orzeczeniami tymi będą zarówno wyroki, jak i postanowienia o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. k.p.