III SA/Łd 26/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy w Klonowej z dnia 19 grudnia 2019 r. nr XIII/61/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego na terenie Gminy Klonowa stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. [pic] W dniu 19 grudnia 2019 r. Rada Gminy w Klonowej działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. podjęła uchwałę nr XIII/61/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego na terenie Gminy Klonowa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 20 stycznia 2020 r., pod poz. 374 i weszła w życie w dniu 4 lutego 2020 r. Zgodnie z § 1 uchwały, ustala się, dla dróg których zarządcą jest Gminy Klonowa, stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym w celach nie związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg; 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 do 3. Stosownie do treści § 2 ust. 1 uchwały, za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celach, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4, z zastrzeżeniem ust. 2, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości — 6 zł; 2) przy zajęciu jezdni powyżej 50% szerokości — 8 zł; 3) przy zajęciu poboczy, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych - 3 zł. W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłat, o których mowa w ust. 1, ustala się w wysokości 0,20 zł za każdy dzień zajęcia pasa (§ 2 ust. 2 uchwały). W myśl § 3 ust. 1 uchwały, ustala się, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 następujące stawki opłat rocznych za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzeń, o których mowa w §1 pkt 2: 1) przy lokalizacji w pasie drogowym - 20 zł; 2) przy lokalizacji w obiekcie inżynierskim — 100 zł. W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłat, o których mowa w ust. 1, ustala się w wysokości 20 zł (§ 3 ust. 2 uchwały). Przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 1% stawek określonych w ust. 1 (§ 3 ust. 3 uchwały). Zgodnie z § 4 ust. 1, ustala się, z zastrzeżeniem ust. 2, następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3: 1) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego - 1 zł; 2) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy tymczasowego obiektu handlowego -stoiska - 8 zł; 3) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy reklamy - 3 zł; 4) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy innych obiektów - 1 zł. W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłat, o których mowa w ust. 1, ustala się w wysokości 0,20 zł (§ 4 ust. 2 uchwały). Stosownie do treści § 5 uchwały, wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Klonowa. W dniu 10 grudnia 2020 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Klonowej z dnia 19 grudnia 2019 r., nr XIII/61/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na terenie Gminy Klonowa. Podnosząc zarzut naruszenia art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p. poprzez wyjście w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały poza zakres delegacji uprawniającej wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty i modyfikację sposobu naliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy użyciu w miejsce parametru jej powierzchni, powierzchni rzutu poziomego reklamy na pas drogowy, wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Klonowej uznała ją w całości, wskazując jednocześnie, że w dniu 28 grudnia 2020 r. Rada Gminy w Klonowej podjęła uchwałę nr XXVII/127/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego na terenie Gminy Klonowa. Na podstawie § 1 ww. uchwały, zmieniono kwestionowany § 4 zaskarżonej uchwały Nr XIII/61/2019 Rady Gminy w Klonowej z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na terenie Gminy Klonowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 27 kwietnia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił wskazany skargą zarzut Prokuratora podniesiony względem zaskarżonej uchwały. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Kwestionowana skargą uchwała Rady Gminy w Klonowej podjęta została w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego, na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje. Sąd podzielił zarzut skargi odnoszący się do § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią ww. przepisu "Ustala się, z zastrzeżeniem ust. 2, następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3: (...) 3) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy reklamy - 3 zł; (...)". Zważyć natomiast należy, że sposób naliczania opłaty w zakresie dotyczącym reklam, uregulowany został w art. 40 ust. 6 u.d.p., zgodnie którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 tej ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z przytoczonego przepisu wynika więc jednoznacznie, że powierzchnia zajętego pasa drogowego, jako składnika opłaty, określana jest według dwóch parametrów, tj. zajęcia przez powierzchnię rzutu poziomego obiektu albo zajęcia przez powierzchnię w odniesieniu do reklamy. Stosując w art. 40 ust. 6 u.d.p. spójnik "albo" (tzw. alternatywa rozłączna) ustawodawca przesądził jednocześnie, że w odniesieniu do reklam, zajmowana przez nie powierzchnia pasa drogowego nie może być określana za pomocą powierzchni ich rzutu poziomego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że lokalny prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., bowiem w drodze zaskarżonej do tut. Sądu uchwały ponownie i w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca w art. 40 ust. 6 u.d.p ukształtował sposób naliczania opłaty. Modyfikując zaś kwestie uregulowane w ustawie, organ gminy wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Końcowo dodać należy, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi przyjęcie przez Radę Gminy w Klonowej uchwały nr XXVII/127/2020 z dnia 28 grudnia 2020 r., mocą której zmieniono § 4 zaskarżonej uchwały, eliminując tym sposobem wadliwość wskazaną skargą Prokuratora i potwierdzoną niniejszym orzeczeniem. Podkreślić bowiem należy, że skutki prawne zmiany bądź uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje wszak skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, odpowiednio w całości lub części. Natomiast uchylenie, czy zmiana stwierdzone w danym akcie nie wywołują wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie może skutkować bezprzedmiotowością skargi i koniecznością umorzenia postępowania sądowego, jeśli istnieją podstawy do stwierdzenia, że jej treść naruszała w sposób istotny przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. d.cz.