III SA/Łd 387/21

Dnia 25 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 kwietnia 2006 roku Nr XL/268/06 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam 1/ stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, ust. 2 i 3 oraz § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały; 2/ oddala skargę w pozostałej części. [pic] III SA/Łd 387/2021 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w S., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z 27 sierpnia 2006 r., Nr XL/268/06, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 40 ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2004 poz. 2086) dokonane w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz w § 4 pkt 1 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały, polegające na zróżnicowaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o pozaustawowe kryterium położenia miejsca dokonanego zajęcia - w obszarze zabudowanym lub poza nim; 2/ art. 40 ust. 5 i 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonane w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej, przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, tj. roku kalendarzowego i miesiąca, w miejsce parametrów normatywnych w postaci roku i dni; 3/ art. 40 ust. 6 i 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonane w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty, przy użyciu w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych parametru ich powierzchni, w miejsce powierzchni ich rzutu poziomego na pas drogowy. Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator Rejonowy w S., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) , dalej u.s.g., oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, który już nie obowiązuje. Moc obowiązującą utraciła na mocy uchwały Rady Miejskiej w Z. z 16 grudnia 2019 r., Nr XIV/107/19, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, która weszła w życie 7 lutego 2020 r. Zaskarżona uchwała Nr XL/268/06 obowiązywała i wywoływała skutki prawne w okresie od 14 czerwca 2006 r. do 7 lutego 2020 r., stąd też nie ma przeszkód do sądowej kontroli tego aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z, wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta prawie 15 lat temu i aktualnie nie ma mocy wiążącej, z uwagi na podjęcie uchwały Nr XIV/107/19 Rady Miejskiej w Z. z 16 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że uchwała, która utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi, może być kontrolowana przez sąd administracyjny, a także, że sąd ten zachował w stosunku do takiego aktu kompetencje do stwierdzenia jego nieważności. Nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na nieobowiązującą już uchwałę czy kontynuowanie skutecznie wszczętego postępowania w sytuacji, gdy nie można stwierdzić, że nieobowiązujące już postanowienia takiej uchwały wywołały skutki prawne, a w szczególności były podstawą powstania oraz nadal rodzących się stosunków prawnych lub mogą doprowadzić do takich skutków na mocy reguł intertemporalnych. W przypadku wniesienia skargi po utracie mocy obowiązującej przez tego rodzaju akt, skarga taka winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jednocześnie organ wskazał, że w jego ocenie nie zostały naruszone przepisy wskazane w skardze przez Prokuratora Rejonowy w S. Całościowa analiza treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego prowadzić winna do wniosku, że odpowiada on prawu. Wojewoda [...], jako organ nadzoru, nie wnosił żadnych uwag w przedmiocie zaskarżonej uchwały. Co więcej, nie było wszczynane w tym przedmiocie postępowanie wyjaśniające. W ocenie organu stwierdzenie nieważności nieobowiązującej już uchwały nie jest konieczne również dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności, zaś podjęcie takiego rozstrzygnięcia mogłoby prowadzić do wprowadzenia niestabilnej sytuacji prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Stosownie do art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że nie każde, a tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Z. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje. Sąd podzielił pierwszy z zarzutów skargi Prokuratora odnośnie do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 zaskarżonej uchwały, polegający na zróżnicowaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o pozaustawowe kryterium położenia miejsca dokonanego zajęcia - w obszarze zabudowanym lub poza nim. Stosownie do art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1/kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2/ rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3 /procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4 /rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5 /rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem składającego skargę Prokuratora, że wskazany w tym przepisie katalog ma charakter zamknięty. Nie ma w nim kryterium uprawniającym do kształtowania wysokości stawki opłaty w oparciu o położenie miejsca zajęcia. Tymczasem § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: 1/ poza obszarem zabudowanym 10,00 zł; 2/ w obszarze zabudowanym 20,00 zł; 3/ na drogowym obiekcie inżynierskim 100,00 zł; 4/ przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stasuje się stawki w wysokości 50% stawek określonych w pkt 1, 2, i 3. Nie ma zatem wątpliwości, że posłużenie się przez uchwałodawcę do ustalenia w pkt 1 i 2 wysokości stawki za zajęcia pasa drogowego kryterium położenia miejsca zajęcia – w obszarze zabudowanym i poza nim – oznacza wykroczenie poza ustawową delegację ujętą w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych i oznacza rażące naruszenie tego przepisu. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Konkluzja ta odnosi się również do § 3 ust. 1 pkt 4, który stosuje się wprost do wartości kształtowanych w oparciu o pkt 1 i 2. Sąd nie podzielił jednak – w odniesieniu do zarzutów zawartych w pkt 1 petitum skargi – że posłużenie się kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego stanowi wystarczają podstawę do stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tymi przepisami za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące stawki opłat za 1 m2 powierzchni: 1/ pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego: a) poza terenem zabudowanym 0,50 zł, b) w terenie zabudowanym 0,50 zł. Jak już wcześniej podniesiono jedynie istotne naruszenie prawa może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności aktu lub jego części. Niewątpliwie Rada Gminy w Z. w ww. przepisach ponownie posłużyła się pozaustawowym kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego, jednakże odmiennie niż w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 uchwały – w § 4 pkt 1 lit. a) i b) ustaliła stawki w obu tych obszarach na tym samym poziomie – po 0,50 zł. W ocenie Sądu oznacza to, że owo naruszenie nie jest na tyle istotne, by stwierdzić nieważność uchwały w tej części. Posłużenie się w ww. przepisach taką samą stawką dla obszaru zabudowanego i niezabudowanego nie różnicuje w istocie wysokości opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego. Opłata byłaby taka sama bez względu na to, czy zajęcie miałoby miejsce w obszarze zabudowanym czy poza nim. Zgodzić się z kolei należało się ze stanowiskiem Prokuratora co do naruszenia przez lokalnego prawodawcę art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1, obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a w myśl § 3 ust. 3 za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. Zestawienie przepisu ustawowego z powołaną wyżej regulacją zawartą w zaskarżonej uchwale wskazuje, że lokalny prawodawca posłużył się pojęciem "roku kalendarzowego", które nie jest tożsame z pojęciem roku, jakim operuje ustawodawca. W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowania "rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy. Podzielić jednocześnie należało stanowisko Prokuratora, że również § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały dotknięty jest wadą polegającą na wprowadzeniu odmiennego niż przewiduje ustawa mechanizmu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego dla okresu nieprzekraczającego roku. Organ gminy oparł ten mechanizm na liczbie miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy ustawodawca wyraźnie stanowi, że właściwym parametrem jest wyłącznie liczba dni takiego zajęcia. Oznacza to, że również w tym zakresie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez organ gminy, a tym samym do istotnego naruszenia prawa. Sąd podzielił także zarzuty skargi odnoszące się do § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z ww. przepisem za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące stawki opłat za 1m2 powierzchni tymczasowego obiektu handlowego - stoiska – 1,00 zł. W myśl natomiast art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przyjęta w kwestionowanym przepisie uchwały redakcja powoduje, że w przypadku ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego pod tymczasowy obiekt handlowy - stoisko zostałby użyty parametr powierzchni tych obiektów, podczas gdy ustawa posługuje się odmiennym parametrem - powierzchnią rzutu poziomego obiektu, ograniczając parametr powierzchni wyłącznie do reklamy. Zatem również w tej sytuacji doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione zmodyfikowanie treści przepisów ustawowych, co stanowi o istotnym naruszenia prawa. Sąd uznał przy tym, że bez znaczenia pozostaje fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Z. z 16 grudnia 2019 r., Nr XIV/107/19, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, która weszła w życie 7 lutego 2020 r. Faktyczne skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r., II GSK 1316/19, i z 27 września 2007 r., OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z 9 września 2020 r., II SA/Gd 40/20, w Lublinie z 26 marca 2013 r., II SA/Lu 92/13). Stad też zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny. Sąd uznał przy tym, że nie zachodziły podstawy od stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o co wnosił Prokurator. Wychodząc poza granice skargi, na podstawie art. 134 p.p.s.a, Sąd dokonał oceny zaskarżonej uchwały w jej całokształcie i poza istotnymi naruszeniami, o których jest mowa w zawartych powyżej rozważaniach, innych istotnych naruszeń nie stwierdził. W ocenie Sądu wyeliminowanie z zaskarżonej uchwały jedynie wadliwych przepisów nie pozbawi pozostałych jej przepisów prawidłowej treści normatywnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). d.j.