III SA/Łd 39/22

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska - Frankiewicz (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Drużbice z dnia 16 września 2021 r. nr XXIX/273/2021 w sprawie utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 9 pkt 2 oraz § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy Drużbice na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 września 2021 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 75 ze zm.) Rada Gminy Drużbice – dalej: Rada lub Rada Gminy, podjęła uchwałę nr XXIX/273/2021 w sprawie utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu – dalej: uchwała. W treści wskazanej uchwały Rada Gminy wskazała, iż tworzy gminną jednostkę organizacyjną, działającą jako jednostka budżetowa, pn. "Gminny Żłobek w Drużbicach" zwaną dalej "Żłobkiem", dla którego organem prowadzącym jest Gmina Drużbice (§ 1 uchwały). Zaznaczono przy tym, iż siedzibą Żłobka jest zabudowana nieruchomość przeznaczona na działalność Żłobka, położona w miejscowości Drużbice 16, 97-403 Drużbice (§ 2 uchwały). Ustalono też statut Żłobka w brzmienia określonym w załączniku do wskazanej uchwały (§ 3 uchwały) oraz wskazano, iż rozpoczęcie działalności statutowej Żłobka nastąpi z dniem 1 listopada 2021 r. (§ 4 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono – zgodnie z jej § 5 - Wójtowi Gminy Drużbice. A nadto, w § 6 uchwały, wskazano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni, od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W skardze, która w dniu 10 grudnia 2021 r. wpłynęła do Urzędu Gminy w Drużbicach, Wojewoda Łódzki zaskarżył wskazaną uchwałę Rady Gminy Drużbic z dnia 16 września 2021 r., o nr XXIX/273/2021 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił naruszenie: po pierwsze, art. 2, art. 7 i art. 94 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, po drugie, art. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r., poz. 75 ze zm.) - poprzez niedozwoloną modyfikację definicji ustawowej pojęcia "rodzice" w Statucie Żłobka będącego załącznikiem do skarżonej uchwały, po trzecie, art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r., poz. 75 ze zm.), gdyż – zdaniem skarżącego - Statut żłobka nie normuje zasad udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku. W konsekwencji powyżej wskazanych zarzutów Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały o nr XXIX/273/2021 Rady Gminy Drużbice z dnia 16 września 2021 r. w sprawie utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu w całości, a także o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że sposób sformułowania normy art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r., poz. 75 ze zm.) – dalej: uood - wskazuje, iż ustawodawca zobowiązał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do kompleksowej realizacji tej normy. Zdaniem skarżącego, oznacza to, iż statut żłobka, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać w swej treści uregulowania w zakresie wszystkich elementów wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie – tj. art. 11 ust. 2 uood. Tymczasem § 3 ust. 2 Statutu Żłobka, przez użycie wyrazów "w szczególności", powoduje niejasność i nieprecyzyjność tegoż Statutu. W ocenie organu nadzoru pozostawienie otwartego katalogu zadań Żłobka, może prowadzić do ich powiększania bez uprzedniej zmiany Statutu w powyższym zakresie, nadto tak skonstruowana regulacja uniemożliwia precyzyjną identyfikację zadań placówki, gdy tymczasem kwestia ta powinna być unormowana w sposób jasny i precyzyjny. Normy formułowane w akcie prawa miejscowego muszą być bowiem precyzyjne i jednoznaczne, tak żeby nie budziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Takie działanie skarżący uznaje za istotne naruszenie prawa, to jest naruszenie art. 2 Konstytucji w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 uood. Ponadto, jak wskazał skarżący, w § 2 ust. 9 pkt 2 Statutu Żłobka zdefiniowano pojęcie: "rodzice" w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca w art. 3 uood, a co za tym idzie Rada Gminy istotnie naruszyła prawo. Skarżący zwrócił również uwagę na treść przepisu art. 11 ust. 2 pkt 5 uood, który zakłada, że rodzice mają zapewniony udział w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym, a z delegacji ustawowej wynika, że podmiot tworzący żłobek obligatoryjnie powinien ustalić zasady tego udziału. Wobec tego w Statucie Żłobka rada gminy powinna określić zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych przez żłobek, na mocy art. 11 ust. 1 pkt 5 uood. Dalej skarżący wywodzi, iż skoro załącznik do uchwały – Statut Żłobka – takich zasad nie normuje, to stwierdzić należy, że Rada Gminy Drużbice nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 2 pkt 5 uood. W istocie doszło więc – jak wywodzi skarżący – do tzw. "pominięcia uchwałodawczego". A pominięcie przez Radę Gminy któregoś z wymienionych elementów jakie powinny obligatoryjnie znaleźć się w statucie skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu – skutkuje istotnym naruszeniem prawa, co zdaniem skarżącego, powinno spowodować jego eliminację z lokalnego porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi wskazując, że skarżonej uchwale nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa. W ocenie Gminy nie doszło do istotnego naruszenia prawa, albowiem Rada tworząc gminną jednostkę organizacyjną - Gminny Żłobek w Drużbicach - działała w ramach swojej ustawowej kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U . z 2021 r., poz. 1372 ze zm.). W ocenie Gminy nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego dotyczące zaskarżenia uchwały w całości, bowiem z całą pewnością § 1 uchwały nie narusza przepisu wskazanej ustawy, a tym bardziej art. 2, art. 7 czy art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP (szczególnie, że zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP nie został w uzasadnieniu skargi doprecyzowany). Ponadto Gmina wskazała, odnoszą się do zarzutów określonych w pkt 2 i 3 petitum skargi, że Rada Gminy Drużbice uchwałą nr XXXIII/301/2021 z dnia 16 grudnia 2021 r. dokonała zmiany skarżonej uchwały, zmieniając statut żłobka zgodnie ze stanowiskiem organu nadzoru zawartym w uzasadnieniu skargi, zatem zarzuty dotyczące treści statutu stały się bezprzedmiotowe. Do odpowiedzi na skargę załączono wskazaną uchwałę. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu 16 grudnia 2021 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), a także art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 75 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXIII/301/2021 w sprawie zmiany uchwały dotyczącej utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu – dalej: nowa uchwała. Wskazując w § 1 tej uchwały, iż w statucie Gminnego Żłobka w Drużbicach stanowiącym załącznik do uchwały nr XXIX/273/2021 Rady Gminy Drużbice z dnia 16 września 2021 r. w sprawie utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 4364), wprowadza się następujące zmiany: po pierwsze, § 2 ust. 9 pkt 2 otrzymuje brzmienie: "rodzicach, rozumie się przez to podmioty określone w art. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (...)"; po drugie, w § 3 w ust. 2 po wyrazie "należy" skreśla się wyrażenie "w szczególności"; po trzecie, w § 7 dodaje się po ust. 2: a) ust. 3 o następującym brzmieniu: "Warunkiem udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku, o których mowa w ust. 1, jest wcześniejsze zgłoszenie woli udziału oraz zgoda Dyrektora.", b) ust. 4 o następującym brzmieniu: "Dyrektor wyraża zgodę na udział rodziców w zajęciach, o których mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę bezpieczeństwo dzieci oraz komfort psychiczny dzieci." Dalej w nowej uchwale zaznaczono, iż pozostałe postanowienia uchwały zmienianej pozostawiono bez zmian (§ 2 nowej uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana – stosowanie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) - dalej: pusa, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach sprawowanego z mocy art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) – dalej: usg – nadzoru nad działalności gminną kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada organ nadzoru – m.in. wojewoda (art. 86 usg) na podstawie art. 93 ust. 1 usg. Przepis ten – art. 93 ust. 1 usg – koresponduje z postanowieniami art. 91 ust. 1 usg. Zgodnie z tymi ostatnim przepisem ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Po upływie tego terminu – w myśl art. 93 ust. 1 usg – organ nadzoru traci kompetencje do zastosowania tego środka nadzoru, może on jednak, od tego momentu, zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego. Z art. 94 ust. 1 usg wynika jednak, że nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym w treści art. 91 ust. 1 usg terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego – co też skutecznie uczynił, przedmiotem skargi jest bowiem uchwała podjęta w dniu 16 września 2021 r. w sprawie utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu. Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) – dalej: Konstytucja RP lub ustawa zasadnicza, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy: zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już unormowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 usg. Przepis ten stanowi bowiem, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie takie przewiduje również sama usg - w treści art. 40 ust. 2 - stanowiąc, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1), organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2), zasad zarządu mieniem gminnym (pkt 3), zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Należy jeszcze odnotować, że zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa – zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W przedmiotowej sprawie, jak już wskazywano, zaskarżono do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 usg, uchwałę Rady Gminy w Drużbicach z dnia 16 września 2021 r. o nr XXIX/273/2021 w sprawie ustalenia utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu. Należy zauważyć, że ustawodawca nie przesądził wyraźnie charakteru prawnego uchwały w przedmiocie statutu żłobka – czy jest on aktem prawa miejscowego. Niemniej jednak w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, o charakterze normatywnym uchwały (innego aktu) organu jednostki samorządu terytorialnego przesądza treść i związana z nią istota zawartych w danym akcie rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w nim norm. Innymi słowy, przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego ma charakter zakodowanych w nim norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W konsekwencji, dla uznania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego wystarczy, jeżeli zawiera ona co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującą powszechnie tj. skierowaną "na zewnątrz" administracji, do podmiotów spoza jej struktury (por. np.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 304/08; a także wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11, orzeczenia.nsa.gov.pl i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA i wypowiedzi doktryny; a także: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66 - 73). Należy przy tym zaznaczyć, że charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter ma też odniesienie się do nazw generalnych szczególnego rodzaju, przykładowo do nazw instytucji lub władz publicznych. Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone działanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma to być zatem regulacja obejmująca nieograniczoną ilość przypadków, a nie przypadek jednorazowy, niepowtarzalny (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 67). W ocenie Sądu taki właśnie charakter - aktu prawa miejscowego - ma skarżona uchwała w sprawie utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu, podejmowana przez organ uchwałodawczy Gminy Drużbice - Radę Gminy Drużbice, na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach art. 11 uood. Kontrolowany akt zawiera bowiem wskazane powyżej normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, zwłaszcza w zakresie w jakim reguluje zasady rekrutacji – warunki przyjęcia dziecka do Gminnego Żłobka w Drużbicach. Należy też zauważyć, iż pogląd, że statut żłobka tworzonego przez gminę (będącego gminną jednostką budżetową) ma charakter aktu prawa miejscowego był już wyrażany we wcześniejszym orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1076/14; czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., IV SA/Po 572/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec twierdzenia Gminy, iż zarzuty dotyczące treści załącznika do uchwały – Statutu Żłobka stały się bezprzedmiotowe, ponieważ Rada Gminy Drużbice uchwałą nr XXXIII/301/2021 z dnia 16 grudnia 2021 r. dokonała zmiany skarżonej uchwały – zmieniając statut żłobka zgodnie ze stanowiskiem organu nadzoru zawartym w uzasadnieniu skargi Sąd wyjaśnia co następuje. Wskazana przez Gminę okoliczność tj. podjęcie uchwały zmieniającej, jest niesporna – w aktach sprawy znajduje się bowiem uchwała nr XXXIII/301/2021 r. Rady Gminy Drużbice z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 3 stycznia 2022 r., poz. 22). Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że zmiana uchwały będącej przedmiotem skargi powoduje, iż zarzuty skargi są bezprzedmiotowe. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że skutki prawne zmiany aktu, podobnie jak jego uchylenia są odmienne od stwierdzenia jego nieważności. Zmiana, czy też uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie jej ze skutkiem od daty zmiany, czy uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) – a więc taką uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona część uchwały niewątpliwie mogła znajdować zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed jej zmianą dokonaną uchwałą nr XXXII/301/2021 z dnia 16 grudnia 2021 r. Zatem, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uznania zarzutów skargi za bezprzedmiotowe, co więcej nie czyni ona również bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa – jak to wynika z art. 147 § 1 ppsa – polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Trzeba jednak zauważyć, że ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie tej ustawy – usg - przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne i nieistotne (art. 91 usg). Zatem w przypadku organów gminy należy stosować przepis art. 147 § 1 ppsa z uwzględnieniem treści – przywoływanych już - przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg, które określają sposób działania organu nadzoru w przypadku sprzeczności z prawem uchwały (zarządzenia) organu gminy. W myśl art. 91 ust. 1 usg nieważna jest uchwała (zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. A zgodnie z art. 91 ust. 4 usg w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), ograniczając się do wskazania, iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Tym samym więc ustawodawca wyróżnił dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru aktów organów gminy: po pierwsze, istotnie naruszające prawo oraz po drugie, nieistotnie naruszające prawo. Przy czym podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy stanowi jedynie to pierwsze – istotne naruszenie prawa. W świetle powyższego kontrolując zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. A co za tym idzie brak istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 ppsa. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i judykaturze. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, a więc będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; czy z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Tym samym każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. także: T. Woś, Komentarz do art. 147 ppsa [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el; a także A. Kabat, Komentarz do art. 147 ppsa [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Chodzi więc o takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki skarżąc do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy w Drużbicach z dnia 16 września 2021 r. o nr XXIX/273/2021 w sprawie ustalenia utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu wskazał, na istotne naruszenie prawa jakiego dopuściła się Rada Gminy formułując: § 2 ust. 9 pkt 2, § 3 ust. 2 oraz § 7 tej uchwały i wobec tego wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Kontrolując zaskarżoną do Sądu uchwałę należy podkreślić, iż rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Tym samym więc zaskarżona do Sądu uchwała w sprawie utworzenia Gminnego Żłobka w Drużbicach oraz nadania statutu nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu tego aktu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem – obok ustawy zasadniczej – ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody gminy będą zatem polegały na: zakazie uregulowania szczegółowych kwestii odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie żłobka zagadnień, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Co więcej akt uchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Odnosząc się do postanowień załącznika do skarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w § 2 ust. 9 pkt 2) stanowi, iż "Ilekroć w niniejszym statucie jest mowa o: (...) 2) rodzicach, rozumie się przez to także opiekunów prawnych". Tymczasem przepis art. 3 uood definiuje pojęcie rodziców wskazując, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o rodzicach rozumie się przez to także opiekunów prawnych oraz inne osoby, którym sąd powierzył sprawowanie opieki nad dzieckiem". Tym samym treść § 2 ust. 9 pkt 2) statutu Gminnego Żłobka w Drużbicach w zasadniczy sposób odbiega od treści przywołanego powyżej art. 3 uood. Normuje on bowiem w odmienny - niż to uczynił ustawodawca we wskazanym przepisie uood – sposób pojęcie "rodzice dziecka". Tym samym rację ma skarżący, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji ustawowej definicji art. 3 uood, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności § 2 ust. 9 pkt 2 załącznika do skarżonej uchwały (pkt 1 wyroku). Odnotować należy, że ustawodawca wyraźnie wskazał co w szczególności powinien określać statut żłobka stanowiąc w art. 11 ust. 2 uood, iż "Podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności: 1) nazwę i miejsce jego prowadzenia; 2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; 3) warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych; 3a) warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b; 4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym; 5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym". W świetle powyższego nie budzi wątpliwości to, że ustawodawca zobowiązał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do kompleksowej realizacji tej normy. A co za tym idzie statut żłobka, jako akt prawa miejscowego, powinien w swojej treści zawierać wszystkie elementy, które wskazał ustawodawca w przywołanym powyżej art. 11 ust. 2 uood. Tymczasem, jak słusznie zauważył skarżący, sformułowanie jakim posłużyła się Rada Gminy w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały tj. użycie wyrazów: "w szczególności" powoduje niejasność i nieprecyzyjność Statutu Gminnego Żłobka. Przepis ten - § 3 ust. 2 załącznika do skarżonej uchwały – stanowi bowiem, iż "Do zadań Żłobka należy w szczególności: 1) sprawowanie opieki pielęgnacyjnej i wychowawczej nad dziećmi w warunkach jak najbardziej zbliżonych do domowych; 2) zapewnienie dzieciom warunków do prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego, stosownie do ich potrzeb i wieku; 3) zapewnienie dzieciom, racjonalnego wyżywienia, zawierającego niezbędne składniki pokarmowe, zgodnie z normami żywieniowymi, w odpowiednich higienicznych warunkach; 4) zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom oraz dbanie o ich zdrowie; 5) zapewnienie dzieciom możliwości wypoczynku; 6) zagwarantowanie dzieciom jak najlepszych warunków do zabawy z elementami edukacji; 7) rozwijanie zdolności ruchowych i manualnych dzieci poprzez prowadzenie zajęć uwzględniających ich indywidualny rozwój psychomotoryczny; 8) rozwijanie samodzielności dzieci oraz wyrabianie właściwych nawyków higieny osobistej; 9) kształtowanie umiejętności współdziałania w grupie rówieśniczej i uczenie właściwych zachowań społecznych; 10) współpraca z rodzicami oraz ich wspomaganie w wychowaniu dzieci, z uwzględnieniem ich indywidualnych potrzeb; 11) wspomaganie indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowywaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju ich niepełnosprawności". W świetle powyższego, jak zasadnie podniósł skarżący, trzeba stwierdzić, że pozostawienie otwartego katalogu zadań żłobka może prowadzić do ich powiększania bez uprzedniej zmiany Statutu w tym zakresie. Postanowienia Statutu Żłobka zawierające tak skonstruowaną regulację, która w istocie uniemożliwia identyfikację zadań tejże placówki, należy więc uznać za wadliwe, gdyż akt prawa miejscowego powinien być jasny i precyzyjny, nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych, powinien być również kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały. Tymczasem treść § 3 ust. 2 załącznika do uchwały nie została sformułowana w sposób jasny i precyzyjny – użycie przez Radę Gminy sformułowania "w szczególności" spowodowało bowiem, że mamy do czynienia z otwartym katalogiem zadań żłobka, co stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż pozostaje w sprzeczności zarówno z art. 11 ust. 2 pkt 2 uood, jak również z art. 2 ustawy zasadniczej. Wskazane uchybienie prowadzi bowiem do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Skutkiem powyższego jest stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 załącznika do skarżonej uchwały (pkt 1 wyroku). Skarżący zarzucił również, iż wobec treści art. 11 ust. 2 pkt 5 uood, w myśl którego "Podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności: (...); 5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym" – Rada Gminy dopuściła się tzw. "pominięcia uchwałodawczego". Skarżący wywodzi bowiem, iż zgodnie ze wskazanym przepisem w statucie żłobka Rada Gminy powinna obligatoryjnie ustalić zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych przez żłobek, gdy tymczasem załącznik do uchwały – Statut Żłobka - takich zasad nie normuje. A co za tym idzie, jak wskazuje skarżący, Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w treści art. 11 ust. 2 pkt 5) uood, w uchwale brak bowiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co – jak wskazano - ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Zaznaczono przy tym, że Rada Gminy zobligowana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę, a niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Zarzut ten okazał się jednak niezasadny. W § 7 ust. 1 załącznika do uchwały wskazano bowiem, iż "W ramach współpracy z rodzicami / opiekunami prawnymi, rodzice / opiekunowie prawni dzieci uczęszczających do Żłobka mogą uczestniczyć w prowadzonych: a) zajęciach adaptacyjnych; 2) konsultacjach; 3) zajęciach otwartych; 4) imprezach i uroczystościach okolicznościowych". Nadto w myśl § 1 ust. 2 załącznika do uchwały "Udział rodziców / opiekunów prawnych w zajęciach prowadzonych w Żłobku nie może zakłócać rozkładu dnia obowiązującego w Żłobku, ani pracy opiekunów. Rodzic / opiekun prawny może brać czynny udział lub być obserwatorem zajęć prowadzonych przez opiekunów oraz zobowiązany jest do stosowania do zaleceń personelu w trakcie prowadzonych zajęć". W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zgodnie z delegacją ustawową Statut Żłobka powinien normować zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku, ponieważ z treści art. 11 ust. 2 pkt 5) uood wyraźnie wynika, iż rodzice mają zapewniony udział w zajęciach prowadzonych w żłobku, a podmiot tworzący żłobek obligatoryjnie powinien ustalić zasady tego udziału. Należy jednak zauważyć, że przywołany powyżej § 7 Statutu Gminnego Żłobka w Drużbicach takie zasady normuje. Nie są one zbyt rozbudowane, niemniej jednak Sąd uznał, że można je uznać za wystarczające, szczególnie wobec braku szczegółowych wytycznych w tym zakresie w ustawie. Czynią one bowiem zadość delegacji ustawowej z art. 11 ust. 2 pkt 5) uood, wypełniając ją w podstawowym zakresie. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego, iż należy stwierdzić nieważność całej uchwały i dlatego też w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku). Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 9 pkt 2 oraz § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku). Zarzut zaniechania uchwałodawczego sformułowany w odniesieniu do § 7 załącznika do uchwały okazał się niezadany, gdyż w treści tego przepisu wprawdzie w podstawowym zakresie niemniej jednak wypełniono delegację ustawową normując zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku. Sąd nie dostrzegł również podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały. A co za tym idzie w tym zakresie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalono (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego. a.l.