III SA/Łd 412/24

Dnia 13 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Bolimów z dnia 14 grudnia 2023 roku nr LXXII/441/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 pkt 2 w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu"; 2. zasądza od Gminy Bolimów na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta i Gminy Bolimów podjęła w dniu 14 grudnia 2023 r. uchwałę nr LXXII/441/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 194 ze zm.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych przez ustalenie mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 10 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu", podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". W konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy Bolimów ustaliła ekwiwalent pieniężny dla strażaka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 10 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu", podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu", co oznacza modyfikację zasady wynikającej z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej gminom na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy, bowiem modyfikuje (zmienia) zasadę wprowadzoną omówionym przepisem. Modyfikacja przepisów prawa stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący Wojewoda podniósł, że treść § 1 pkt 2 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 ustawy, a przeciwnie wprowadza odmienną od ustawy regulację. Modyfikacja przepisów ustawowych, skutkująca utratą pierwotnego znaczenia przepisu ustawy - która ma miejsce w § 1 pkt 2 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Rada modyfikując przepis ustawy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, a zatem mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa Zwrot użyty przez ustawodawcę "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny" określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i sposób naliczania ekwiwalentu, co ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Konsekwencją tego jest konieczność powiązania ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w szkoleniu i ćwiczeniu ze sposobem jego naliczania wynikającego z ustawy. W odpowiedzi na skargę organ przychylił się do stanowiska Wojewody Łódzkiego i wniósł o orzeczenie zgodnie z wnioskiem Wojewody. Na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. pełnomocnik Wojewody zmienił zakres zaskarżenia i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 pkt 2 w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miasta i Gminy Bolimów z dnia 14 grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy przywołanej powyżej ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest zatem jej sprzeczność z prawem w innym stopniu niż nieistotny. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 6 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy generalne i abstrakcyjne, ponieważ nie jest adresowana do imiennie określonych osób, lecz do każdej osoby, która jest lub będzie w przyszłości strażakiem ratownikiem OSP, zaś jej abstrakcyjność wyraża się w możliwości wielokrotnego stosowania, przy wielu działaniach i akcjach ratowniczych, a także szkoleniach i ćwiczeniach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić również należy, że w świetle 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19, LEX nr 2633802). Jak zostało wskazane powyżej, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności nie mogą one pozostawać w sprzeczności z normą kompetencyjną. W ocenie Wojewody Łódzkiego § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że "ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, ustala się w wysokości: 1) 20,00 zł każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) 10,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału szkoleniu lub ćwiczeniu" - w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu" stanowi istotne naruszenie prawa (stanowisko zmodyfikowane na rozprawie poprzez żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części). Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko Wojewody co do niezgodności § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przyjęte na gruncie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu" stanowi modyfikację treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżony § 1 pkt 2 uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając (modyfikując) wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Zaskarżony § 1 pkt 2 uchwały odmiennie bowiem reguluje sposób naliczania ekwiwalentu, a mianowicie "za każdą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu", a nie "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny...), jak stanowi ustawa. Należy podkreślić, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały organ uregulował nie tylko wysokość ekwiwalentu, do czego był uprawniony i zobowiązany, ale odmiennie określił sposób jego naliczania "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu", co stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zmieniając zasadę wprowadzoną w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu przez wskazanie jego stawki godzinowej. To u.o.s.p. określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co - jak już wyżej wskazano - z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W świetle powyższego, uznając, że w rozpoznawanej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu". O kosztach postępowania (wynagrodzenie pełnomocnika) sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). ds