III SA/Łd 416/21

Dnia 16 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 26 października 2020 roku nr XXV/133/20 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu Łęczyckiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2021 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 18 marca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy, działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 740), art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 26 października 2020 r. w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu Łęczyckiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2021 rok, której zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 25 maja 2020 r., dalej u.s.p.) i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62 poz. 718 ze zm., dalej u.o.a.n.), ponieważ organ uważa, że Program ten nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego dla wejścia w życie nie wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z uwagi na powyższe naruszenia Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łęczyckiego wniosła o oddalenie skargi, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania stosownie do norm przepisanych i ewentualnie o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Gminy Łęczyca wniesionej w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 360/20 od wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr XV/87/2019 Rady Gminy Łęczyca w sprawie przyjęcia Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok. Jednocześnie poinformowano, że powyższa skarga prokuratora nie została poprzedzona zwróceniem się do Rady Powiatu Łęczyckiego o zmianę lub uchylenie uchwały ani też nie zwrócono się z takim wnioskiem do właściwego organu nadzoru - Wojewody Łódzkiego, co wynika z art. 70 ustawy o prokuraturze. Użyte przez ustawodawcę słowa, że "prokurator może także" wskazują, że priorytetem jest zwrócenie się do organu samorządu terytorialnego lub wnioskowanie do organu nadzoru o uchylenie lub zmianę uchwały lub zarządzenia. Zdaniem organu, w przypadku wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, to właśnie ono powinno być zaskarżone i poddane badaniu legalności w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Racjonalny ustawodawca nie tworzy norm prawnych w celu uwikłania organów samorządu terytorialnego w spory prawne pomiędzy organami nadzoru i prokuratorem, które skutkują stwierdzaniem nieważności uchwał wcześniej uznanych przez organ nadzoru za zgodne z prawem. Organ wskazał, że przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie obowiązują od 2003 r. Żaden przepis tej ustawy nie zawiera upoważnienia do uznania programu za akt prawa miejscowego. Brak konkretnego przepisu, a także definicji przepisów prawa miejscowego ukształtował praktykę i wykładnię judykatury, że tego rodzaju uchwały nie stanowią przepisów prawa miejscowego, publikowano je zatem wyłącznie w sposób zwyczajowo przyjęty, ogłaszając w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Łęczycy oraz na tablicy ogłoszeń. Jak podkreślił organ, taką wykładnię stosowały również organy nadzoru nad działalnością gmin i powiatów. W tej sprawie zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 24 marca 2020 r., znak PNIK-4131.220.2020, w którym Wojewoda Łódzki wskazał, że program współpracy z organizacjami pozarządowymi nie jest aktem prawa miejscowego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 8 kwietnia 2020 r. poz. 2220). Tymczasem w październiku, listopadzie i grudniu 2020 r. ze skarg Prokuratora Rejonowego w Łęczycy zapadły orzeczenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, stwierdzające nieważność uchwał Rady Gminy Łęczyca sygn. akt III SA/Łd 360/20, Rady Gminy Witonia sygn. akt. III SA/Łd 380/20, Rady Gminy Świnice Warckie sygn. III SA/Łd 429/20, Rady Gminy Daszyna sygn. akt III SA/Łd 591/20 oraz Rady Gminy Grabów sygn. akt III SA/Łd 459/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanął na stanowisku innym niż Wojewoda Łódzki i przyjął, że Roczny Program współpracy z organizacjami pozarządowymi jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinien być publikowany w Dzienniku Urzędowym. W tych okolicznościach faktycznych sprawy rozbieżność w interpretacji przepisów prawa pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Prokuratorem Rejonowym w Łęczycy doprowadziła do serii orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stwierdzających nieważność uchwał organów stanowiących. Organ podkreślił jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się ostatecznie w powyższej sprawie, a skargę kasacyjną złożyła Gmina Łęczyca w sprawie o sygn. akt. III SA/Łd 360/20. Wobec powyższego Rada Powiatu Łęczyckiego wniosła o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej Gminy Łęczyca, gdyż zakończenie tego postępowania będzie miało wpływ na wyrok sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Ponadto organ stwierdził, że żaden z powołanych przez prokuratora przepisów nie daje podstawy do uznania, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Rada Powiatu wydaje przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym i w granicach upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Organ podniósł, że w doktrynie i judykaturze wielokrotnie podkreślano, iż akt prawa miejscowego wydawany przez powiat, oprócz warunku obowiązywania na obszarze działania organu, który go ustanowił, powinien spełniać wymóg uchwalenia go na podstawie ustawy w celu jej wykonania oraz w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zdaniem organu, z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący nie można wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Należy ustalić, kto jest adresatem postępowania oraz wskazać podstawy w ustawie szczególnej. W art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1057) ustawodawca nałożył na organy samorządu obowiązek uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Katalog elementów, które powinny znaleźć się w programie nie jest zamknięty, a wysokość środków finansowych przeznaczona na jego realizację jest planowa, dopiero budżet powiatu określa je w sposób precyzyjny. Organ podkreślił, że określone w programie ramy współpracy organu wykonawczego z organizacjami pozarządowymi dotyczą wyłącznie opisu podejmowanych czynności i są postulatami, z którymi nie wiążą się żadne nakazy czy też zakazy dla konkretnych adresatów. W tej sytuacji, w ocenie organu, uchwała Rady Powiatu Łęczyckiego jest zgodna z prawem i nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Organ dodał, że dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, iż programy uchwalane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie są aktami prawa miejscowego (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 502/03; Lex nr 1666967; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 2108/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 328/20; Lex nr 3038863). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Łęczycy uchwała Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 26 października 2020 r. w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu Łęczyckiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2021 rok została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.) – dalej: u.s.p. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej (art. 42 ust. 1 u.s.p.). Natomiast w myśl art. 44 u.s.p. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (v. wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Łęczycy uczynił uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 26 października 2020 r. w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu Łęczyckiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2021 rok. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.) - dalej ustawa. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Natomiast jak wynika z ust. 4 powołanego przepisu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania takiego organu stanowiącego w celu należytego wypełnienia jego ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy czy powiatu. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy organu stanowiącego z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących (v. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r., II SA/Ol 78/18; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r., II SA/Ke 393/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym biorąc pod uwagę materię rzeczonego programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy jest aktem prawa miejscowego. Powinna być zatem, stosownie do powołanego wcześniej art. 44 u.s.p., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), to jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy), z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały w całości. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści § 3 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Tym samym Rada Powiatu Łęczyckiego zaniechała ustawowego obowiązku opublikowania przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się natomiast do zarzutów wniesionej odpowiedzi na skargę, tj. braku uprzedniego wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi (chodzi o naruszenie art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze), Sąd nie podziela w tym względzie stanowiska powiatu. Wystarczającą podstawę dla prokuratora do bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tzn. bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa) stanowi art. 70 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 740 ze zm.). Możliwość taka wynika z brzmienia powołanego przepisu. Stanowi on bowiem, iż w stosunku do uchwał organów samorządu terytorialnego prokurator może: (1) zwrócić się do organu, który wydał uchwałę o jej zmianę lub uchylenie, (2) skierować wniosek o jej uchylenie do właściwego organu nadzoru, a także (3) wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z przytoczonej regulacji wynika, iż prokurator, powziąwszy informację o niezgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego, samodzielnie może zadecydować o wyborze jednego z trzech wymienionych działań. Niezależnie od powyższego, uprawnienie prokuratora do bezpośredniego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego wynika również z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei treść art. 53 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, iż prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania, m.in. do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Cytowane przepisy nie wprowadzają dla prokuratora, RPO i RPD żadnego dodatkowego warunku, uzależniającego skuteczność wniesienia skargi od dodatkowych wymogów, jak uprzednie wezwanie organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Regulacje zawarte w art. 53 § 2a i 3 p.p.s.a. stanowią lex specialis w stosunku do zasad wyrażonych w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., które stanowią, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Prokurator może zatem wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd ten był wyrażony w orzecznictwie NSA pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368), w którym to akcie normatywnym zasady wnoszenia skargi do sądu, w odniesieniu do sytuacji, w których ustawa nie przewidywała środków odwoławczych, określał w sposób analogiczny przepis art. 34 (v. uchwała 7 sędziów NSA z 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 2/96, ONSA 1997/1/1). Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga kasacyjna Gminy Łęczyca wniesiona w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 360/20 od wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr XV/87/2019 Rady Gminy Łęczyca w sprawie przyjęcia Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie powyższej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest konieczne do rozstrzygnięcia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II FPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2009/4/62) przyjął, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w uzasadnieniu uchwały stwierdził, że należy również zwrócić uwagę na treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwaliło się przekonanie, że instytucja pytań prawnych prowadząca do związania sądów niższych instancji w danej sprawie poglądem Sądu Najwyższego, jest wyjątkiem od konstytucyjnej zasady podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Ze względu na tę wyjątkowość powinna być stosowana w sposób ścisły, bez żadnych koncesji na rzecz argumentów o nastawieniu celowościowym lub utylitarnym (uchwała SN z dnia 30 marca 1999 r. sygn. akt III CZP 62/98, OSNC 1999, nr 10, poz. 166, "LEX" nr 35532 oraz postanowienie SN z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt III CZP 135/06, "LEX" nr 272469). Pogląd Sądu Najwyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także w odniesieniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP zawiera skierowany do sędziów nakaz samodzielnego rozstrzygania wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych, związanych z rozpoznawaną sprawą. Skoro więc pytanie prawne i podjęta w jego efekcie uchwała są wyjątkiem od konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej, to ten wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco, w kierunku objęcia nim także "zwykłych" rozstrzygnięć najwyższej instancji sądowej w danej kategorii spraw. W odniesieniu do spraw sądowoadministracyjnych oznacza to, iż sędziowie wojewódzkich sądów administracyjnych zobowiązani są samodzielnie rozstrzygać wszystkie związane ze sprawą dylematy faktyczne i prawne. Oczekiwanie zatem przez nich na rozstrzygnięcie spornego zagadnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny jest działaniem wbrew dyspozycji art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Ostatecznie, jak już wcześniej wskazano, z uwagi na stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa polegające na braku opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnień wynikających z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. k.ż.