III SA/Łd 434/13

Dnia 6 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Z. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Starosty B. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oraz orzekło, że w pozostałym zakresie decyzja nie ulega zmianie. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...], znak: [...] S. . skierował Z. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja wydana została na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przez kierowcę przepisów ruchu drogowego. Organ I instancji wskazał w decyzji, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 31 marca 2011 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia. Od powyższej decyzji odwołał się Z. K. Podniósł, że po przekroczeniu dopuszczalnej liczby punktów, w dniu 23 kwietnia 2010 r. odbył w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w P. szkolenie, które w myśl przepisu art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zdaniem odwołującego po odbyciu szkolenia powinien mieć wykazane 20 punktów za naruszenie przepisów, a nie 26 punktów karnych, gdyż szkolenie odbył przed skierowaniem go na egzamin. Podkreślił, że organy Policji i Starosta B. kierowały się przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, a norma zawarta w rozporządzeniu poszerza zakres wyłączenia określony w ustawie, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, zatem jest niezgodna z Konstytucją RP. Odwołujący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Wskazało, że w sprawie niniejszej inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji Z. K. wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] zawiera informacje dotyczące rodzaju i dat naruszenia przez niego poszczególnych przepisów ruchu drogowego oraz liczby otrzymanych z tego tytułu punktów. Organ stwierdził, że Z. K. otrzymał w okresie od [...] do [...] łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium wskazało, że jak wynika z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. rozporządzenia wyłączną podstawą do wystąpienia z wnioskiem o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a także wydania decyzji uwzględniającej taki wniosek jest widniejąca w ewidencji liczba punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, których wpis ma charakter ostateczny, przekraczająca 24. Z uwagi na powyższą regulację przewidującą obowiązek wydania decyzji kierującej na egzamin sprawdzający kwalifikacje przy przekroczonej liczbie punktów, wspomniana ewidencja z wpisem 26 punktów stanowiła podstawę wydania niekorzystnego dla odwołującego rozstrzygnięcia. W ocenie organu z akt sprawy nie wynika, aby została podważona prawdziwość danych zawartych we wniosku Komendanta. W aktach sprawy znajduje się poza tym pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] znak: [...] z dnia [...], z którego wynika, że dokonano ponownego przeanalizowania przypisania skarżącemu 26 punktów za wykroczenia drogowe. Wskazano w nim, że wykroczenia wymienione we wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. zakończono nałożeniem mandatów karnych, które w świetle art. 98 § 3 k.p.w. stały się prawomocne z chwilą pokwitowania ich odbioru. W konkluzji oświadczono, że ww. wniosek Policji jest w dalszym ciągu aktualny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania prawidłowości oraz kwestionowania prawomocnych rozstrzygnięć stwierdzających fakt popełnienia wykroczeń i nakładających kary za popełnienie tych wykroczeń. Inicjatywa w tym zakresie i to wobec uprawnionego podmiotu należy do strony postępowania. Zatem w ocenie Kolegium skierowanie Z. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest zasadne. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że brak było podstawy prawnej do określenia w skierowaniu terminu na poddanie się temu egzaminowi. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Przepis ten nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu. Nie upoważnia także organu do wyznaczenia takiego terminu. Z tego względu Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w tej części. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w sprawie nie ma potrzeby analizowania możliwości zastosowania § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, stanowiącego, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W okolicznościach sprawy bowiem, bez konieczności sięgania do tego przepisu, były podstawy do skierowania Z. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji mimo odbycia przez niego szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Organ podkreślił, że stosownie do art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja. Organ powołał też § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego stwierdzając, że także Policja usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji więc nie jest on uprawniony dokonać samodzielnego uwzględnienia odliczenia punktów z racji odbycia szkolenia. Dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną danej osobie zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których się dopuściła. Poza tym przepisy art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym należy interpretować łącznie. Prowadzi to do wniosku, że kierowca otrzymujący punkty za naruszenia przepisów ruchu drogowego może poprzez uczestnictwo w szkoleniu spowodować zmniejszenie ogólnej liczby zgromadzonych na swym koncie punktów. Jeśli tego nie uczyni wówczas na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji starosta decyzją skieruje go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jednocześnie, w ocenie Kolegium, zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia może następować tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów ostatecznych. Bowiem po przekroczeniu 24 punktów ostatecznych ustawa wyraźnie kształtuje obowiązek "podlegania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji". Z uwagi na użyte w przepisie art. 114 ust. 1 ww. ustawy sformułowanie "podlega" nie budzi wątpliwości, że ma on charakter bezwzględnie obowiązującego i nie daje organom kontroli ruchu drogowego uprawnień do uznaniowego traktowania i rozstrzygania o problematyce dotyczącej naruszania przepisów ruchu drogowego. Udział w szkoleniu nie może być natomiast sposobem uniknięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów ostatecznych. Z akt wynika, że szkolenie skarżący odbył w dniu 23 kwietnia 2010 r., czyli już w chwili kiedy posiadał na swym koncie 26 punktów ostatecznych. Dlatego nie można przyjąć, że przepis art. 130 ust. 3 ustawy stosuje się bez względu na liczbę otrzymanych przez kierowcę punktów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podał, że uzasadnia ją tymi samymi argumentami co odwołanie od decyzji Starosty B. z dnia [...]. W ocenie skarżącego wskazany przez niego niekonstytucyjny zapis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. został błędnie zinterpretowany. Błędnym jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w sprawie nie ma potrzeby analizowania możliwości zastosowania tego przepisu, gdyż Starosta wydając decyzję nie miał potrzeby do korzystania z tej normy prawnej. Oczywistym jest, że takiej potrzeby nie miał, ale wiedział, iż złożony wniosek przez Komendanta Wojewódzkiego Policji został wydany po zaniechaniu odjęcia punktów na podstawie tegoż przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało taką samą wiedzę, ale mimo tego utrzymało w mocy decyzję Starosty B., uzasadniając swoją decyzję zawiłym wywodem na temat zbiegu art. 130 ust. 3 i art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 403/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. K. W uzasadnieniu wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy, na podstawie którego stwierdził, że wniosek o skierowanie na badania został złożony po osiągnięciu przez skarżącego 24 punktów karnych (w okresie od 11 września 2009 r. do 13 kwietnia 2010 r.). Ustalił także, że z zaświadczenia Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. wynika, iż skarżący w dniu 23 kwietnia 2010r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem miało to miejsce po przekroczeniu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Stwierdził, że przepisy § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. W konsekwencji starosta jako organ administracji nie jest władny dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez skarżącego takiego szkolenia. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 6 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Zmniejszenie liczby tych punktów w trybie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, może następować tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. Skarżący nie mógł zatem skorzystać z tego dobrodziejstwa. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł pełnomocnik skarżącego, który zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zaświadczenia o ukończeniu przez skarżącego szkolenia zmniejszającego ilość przypisanych za wykroczenia drogowe punktów w dniu 25 września 2009 r., art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia nieuwzględnienia dowodzącego tego faktu zaświadczenia przy rozstrzyganiu sprawy oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa przez organy przy podejmowaniu czynności w postępowaniach w granicach sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez jego błędną wykładnię oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] inicjującym działania wobec skarżącego, które są przedmiotem niniejszego postępowania, w okresie od 11 września 2009 r. do 13 kwietnia 2010 r. otrzymał on 26 punktów za wykroczenia drogowe. Z zestawienia, które przytacza Sąd I instancji wynika, że nie został uwzględniony w nim fakt odbycia przez skarżącego w dniu 25 września 2009 r. szkolenia przewidzianego w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wskutek czego liczba posiadanych punktów powinna być wówczas zmniejszona o 6. Fakt odbycia szkolenia potwierdza zaświadczenie Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. z dnia [...], nr [...], stanowiące dowód w sprawie w rozumieniu art. 76 ust. 1 i 2 K.p.a., które załączył. W ocenie autora skargi kasacyjnej gdyby zaświadczenie to zostało uwzględnione, zbędne byłyby wszelkie procesy administracyjno-sądowe w niniejszej sprawie, bowiem stan ilościowy punktów, nawet po ostatnim wykroczeniu, byłby niższy od przewidzianego limitu 24 (wynosiłby tylko 20 punktów), a po uwzględnieniu odbytego drugiego szkolenia w dniu 23 kwietnia 2010 r. - tylko 14 punktów. Wskazano również, że na podstawie § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] był obowiązany z urzędu, powziąwszy wiadomość o odbytym przez skarżącego szkoleniu, usunąć z ewidencji skarżącego punkty w liczbie wynikającej z ukończenia szkolenia. Również po ukończeniu drugiego szkolenia w dniu 23 kwietnia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie podjął żadnych działań w tym zakresie. W odniesieniu do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazał na wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09, i zawartą tam argumentację dowodzącą, że zestawienie norm ustawowej i podustawowej dotyczących możliwości zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia wskazuje, iż norma zawarta w § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano również na analogiczny pogląd, który w tej kwestii prezentuje Rzecznik Praw Obywatelskich, na dowód czego dołączył jego pismo z dnia 23 września 2011 r. skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2187/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Uzasadniając stwierdził, że wniesiona skarga kasacyjna słusznie zarzuca uchybienia procesowe, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, sprowadzające się w zakresie art. 106 § 3 i art. 141 § 4 P.p.s.a. do pominięcia istotnej okoliczności faktycznej, a mianowicie odbycia przez skarżącego w dniu 25 września 2009 r. szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. W konsekwencji czego ustalony stan faktyczny sprawy nie może być uznany za prawidłowy. Okoliczność ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo ma znaczenie dla obliczenia ilości punktów uzyskanych przez skarżącego w dacie sporządzenia wniosku o skierowanie na badania kontrolne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie podważa i nie kwestionuje obecnego kierunku orzecznictwa, uważając za słuszny pogląd, wedle którego w postępowaniu w przedmiocie skierowania na badania kontrolne zagadnienie ilości punktów zgromadzonych przez kierowcę nie podlega badaniu, gdyż jest ono pozostawione organom prowadzącym ewidencję (Policji). Strona może fakty w tej materii kwestionować w postępowaniu przed tymi organami, a następnie również przed sądem administracyjnym. Podziela więc pogląd, że decyzja w tej materii ma charakter związany, zobowiązujący starostę do wydania skierowania na skutek prawidłowego wniosku. Jednakowoż jest tak tylko generalnie, bo konkretne przypadki indywidualne mogą podlegać odmiennej ocenie – na zasadzie wyjątku od reguły. Chodzi tu o oczywiste kwestie mające wpływ na podstawę wniosku, których niepodobna pominąć w procesie stosowania prawa, a które każdy organ administracyjny powinien wyjaśnić przed podjęciem decyzji. Nawet ten organ, który jest związany wnioskiem innego organu, ponieważ nie jest związany wnioskiem, który nasuwa zastrzeżenia co do zgodności z prawem. Natomiast kontrola legalności decyzji, nawet tzw. związanej, nie może być ograniczona automatyzmem działania administracji publicznej, pomijającym istotne okoliczności faktyczne czy prawne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niepodobna przejść do porządku nad podniesionym w skardze kasacyjnej faktem odbycia przez skarżącego szkolenia w dniu 25 września 2009 r., choć skarżący w toku postępowań dowodził, odbycia tylko jednego szkolenia w dniu 23 kwietnia 2010 r., które nie może prowadzić do zmniejszenia liczby punktów, jako że miało miejsce po uzyskaniu liczby 24 punktów. W dacie odbycia szkolenia w dniu 25 września 2009 r., skarżący, według danych znajdujących się w aktach sprawy, miał przypisanych 14 punktów. NSA nakazał sprawdzenie, czy wówczas w ewidencji nie figurowały inne jeszcze punkty. Rzeczą organów, ale także Sądu było wyjaśnienie tej kwestii. Chodzi przy tym nie o badanie ilości punktów i podstaw wniosku o skierowanie na badania, ale o spowodowanie wyjaśnienia zastrzeżeń co do legalności wniosku Komendanta . Z tego względu nie podlegały ocenie zarzuty naruszenia prawa materialnego. NSA przesądził jednocześnie, że przekroczenie 24 punktów karnych skutkuje wnioskiem o skierowanie na badanie kontrolne kierowców i wydaniem stosownej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i wnosił o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Wnosił o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia o odbyciu szkolenia w dniu 25 09 2009 r. Podkreślał w piśmie, że kwestią o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest prawdziwość i rzetelność ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez organ ewidencyjny. Wskazywał, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dyrektor WORD w P. niezależnie od przekazania go zainteresowanemu, przekazał też Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], który miał obowiązek z urzędu zmniejszyć skarżącemu liczbę posiadanych punktów . Na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2187/11 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. S. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 403/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że obowiązkiem organów i Sądu I instancji było wyjaśnienie kwestii szkolenia odbytego przez skarżącego w dniu 25 września 2009 r., gdyż bez tych ustaleń zaskarżony wyrok był przedwczesny. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 Kpa., co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. W ocenie Sądu ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy, nie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwrócił się do Starosty B. o sprawdzenie kwalifikacji Z. K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w okresie od 11 września 2009 r. do 13 kwietnia 2010 r. skarżący czterokrotnie naruszał przepisy ruchu drogowego ( w dniu 11 września 2009 r. - za co otrzymał 6 punktów w ewidencji, w dniu 22 września 2009 r. - otrzymując 8 punktów, w dniu 27 listopada 2009 r. - otrzymując 2 punkty w dniu 13 kwietnia 2010 r. - otrzymując 10 punktów). Skarżący otrzymał łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Stosownie do treści art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi policja i za określone naruszenia tych przepisów przypisuje w tej ewidencji odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. W ewidencji policja wpisuje także naruszenia przepisów ruchu drogowego, którym nie przypisano wartości punktowej (130 ust. 1a ustawy). Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów (130 ust. 2 ustawy). Wobec powyższego, gdyby istotnie w dniu 13 kwietnia 2010 r. przypisana skarżącemu liczba punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przekroczyła 24 punkty, to Komendant Wojewódzki Policji w [...] obowiązany był do złożenia wniosku o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W takiej sytuacji trafne byłoby też uznanie, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt odbycia przez skarżącego w dniu 23 kwietnia 2010 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w P. Zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia może następować tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów ostatecznych. Bowiem po przekroczeniu 24 punktów ostatecznych ustawa wyraźnie kształtuje obowiązek "podlegania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji". W niniejszej sprawie z treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji wynika, że skarżącemu na dzień 13 kwietnia 2010 r. , a więc przed odbyciem szkolenia przypisano punktów 26. W ocenie Sądu przyjęta przez organy administracji wykładnia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji jest więc prawidłowa. Niemniej jednak mając na uwadze podniesiony przez pełnomocnika skarżącego na etapie postępowania kasacyjnego fakt odbycia przez skarżącego wcześniejszego szkolenia, w dniu 25 września 2009 r., i ocenę zawartą w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego, przyjęte przez organ stanowisko uznać należy za przedwczesne. Wskazać należy, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Do policji należy zatem przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie, w tym także usuwanie punktów przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Stanowi o tym wyraźnie § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami stwierdzając, że to organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie bowiem z ust. 3 art. 130 ustawy kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Podkreślenia wymaga również, że § 8 ust. 2 i 4 powołanego rozporządzenia precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. W konsekwencji starosta jako organ administracji nie jest władny dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia. Ze złożonego do akt sprawy w dniu 14 października 2011 r., zaświadczenia Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. wynika, że skarżący także w dniu 25 września 2009 r. odbył szkolenie w trybie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, które powinno skutkować zmniejszeniem liczby posiadanych przez skarżącego punktów, przypisanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Należy zatem wyjaśnić, czy zaświadczenie o odbyciu tego szkolenia zostało przez Dyrektora WORD przesłane do organu ewidencyjnego i czy zostało uwzględnione przy ustalaniu liczby posiadanych przez skarżącego punktów. Nie można bowiem wykluczyć, że wówczas w ewidencji skarżącego figurowały inne punkty, które zostały odliczone. Jeżeli jednak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że skarżący odbył w dniu 25 września 2009 r. szkolenie , które nie zostało uwzględnione, nie można wykluczyć, że skutkowałoby to odstąpieniem od skierowania skarżącego na badania kontrolne z powodu nieosiągnięcia liczby 24.punktów. Tym samym koniecznym jest wystąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z zażądaniem wyjaśnienia tej kwestii. Bez przeprowadzenia powyższych ustaleń skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji uznać należało za przedwczesne. Może się bowiem okazać, iż skierowanie to było bezpodstawne. Przeprowadzenie stosownych ustaleń w powyższym zakresie konieczne jest w ocenie Sądu do wyjaśnienia zastrzeżeń co do legalności wniosku. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 Powyższe oznacza, iż że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Ponadto sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 p.p.s.a., gdy sąd, na żądanie skarżącego, rozpoznaje sprawę na podstawie odpisu skargi. Przyjmuje się, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania Przy czym aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., II FSK 396/13; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., II FSK 472/11; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 545/11 – www.cbois.nsa.gov.pl). Natomiast przepis art. 6 p.p.s.a. formułuje ogólną zasadę udzielania przez sąd administracyjny pomocy stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Przepis ten ma zapobiec nierówności stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która może wynikać z nieznajomości prawa przez jedną stronę i posiadania w tym zakresie odpowiednich wiadomości przez drugą stronę (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, M. Materna, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 77). Przepis ten nie stwarza jednak obowiązku udzielania pomocy co do wszelkich możliwych zachowań, w tym do wzywania strony przez sąd do przedłożenia dowodów uzasadniających wniesienie i popieranie skargi. Mogłoby to bowiem prowadzić do postawienia zarzutu braku obiektywności sądu przy rozpoznawaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., II FSK 2147/10 – www.cbois.nsa.gov.pl). Tym samym należy uznać, iż przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie ciąży na organie administracji. Reasumując, Sąd uznał, iż ustalenia przeprowadzone przez organy administracyjne nie były wystarczające do wydania decyzji o skierowaniu Z. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd uznał, iż nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy powyższych kwestii stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Zgodnie z treścią art. 7 Kpa. organy administracji publicznej są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć dostępny materiału dowodowy w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast przepis art. 77 Kpa. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia dowodu, co oznacza, iż nie może on jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Również obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, że art. 138 § 1 k.p.a. precyzyjnie wskazuje rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ odwoławczy. Punkt 2 tego przepisu wskazuje jakie rozstrzygnięcia merytoryczne, niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji, może wydać organ odwoławczy. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją . Art. 138 § 1 pkt 2 in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Nie ma on jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego.. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji , a zatem tylko do przypadków gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05 NSA przyjął, że za dopuszczalne należy uznać uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której jest ono bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego tylko w tej części. Jednakże wobec tego, iż umorzeniu nie podlega całe postępowanie, organ odwoławczy w osnowie decyzji ostatecznej winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności, w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wydanie 11, s. 517-518). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 lit. lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. b.a.