III SA/Łd 443/15

Dnia 25 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant referent stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi ze skargi M.K.-L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. K.-L. od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...] o odmowie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny sprawy: Wnioskiem z dnia [...] M. K.-L. wystąpiła do Starosty Ł. z wnioskiem o wydanie wtórnika skradzionych tablic rejestracyjnych pojazdu zarejestrowanego pod nr rej. [...]. W uzasadnieniu strona wskazała, że wniosek w tej sprawie złożony do Wydziału Komunikacji i Rejestracji Pojazdów Urzędu Miasta Ł. został rozpatrzony negatywnie. Ponieważ chciałaby się odwołać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosi o wydanie decyzji w tej sprawie. Zawiadomieniem z dnia [...] Starostwa Ł. poinformował stronę o przekazaniu wniosku z dnia [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z właściwością do Urzędu Miasta Ł. Wydziału Komunikacji i Rejestracji Pojazdów. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. poinformował wnioskodawczynię o odmowie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Wskazał, że stanowisko organu administracji publicznej w tym zakresie zostało już przedstawione stronie w pismach z dnia [...]. W pismach tych wyjaśniano, że zgody na wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie wyraził współwłaściciel pojazdu, co stanowi przeszkodę w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Dalej organ administracyjny wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może wydać decyzji administracyjnej, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych w formie decyzji administracyjnej. Tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych jest w ocenie organu czynnością materialno-techniczną, pozostająca poza częścią postępowania rejestracyjnego, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Od pisma z dnia [...] M. K.-L. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez pozbawienie jej możliwości zaskarżenia czynności odmowy wydania wtórnika tablic oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wskazała, że pismem z dnia [...] Wydział Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów [...] poinformował ją, że nie może otrzymać wtórnika tablic rejestracyjnych, z uwagi na brak zgody współwłaściciela pojazdu. Powyższe pismo nie zawierało pouczenia o przysługującym stronie prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Pomimo braku stosownego pouczenia, w dniu [...] wystąpiła do organu administracji publicznej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wniosła o rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej, co umożliwiłoby jej wniesienie skargi do sądu. Dalej strona podniosła, że pojazd może być zarejestrowany i dopuszczony do ruchu nawet, jeśli jeden ze współwłaścicieli nie wyraża na to zgody. W postępowaniu o zarejestrowanie pojazdu stanowiącego własność kilku osób nie ocenia się bowiem umocowania do zarządzania rzeczą wspólną. Rolą organu administracji jest jedynie ocena, czy w świetle przedstawionych dokumentów, strona, która wniosła o zarejestrowanie pojazdu jest jego współwłaścicielem i czy przedstawione dowody są wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Tym samym w ocenie skarżącej nie istnieją negatywne przesłanki wydania wtórników tablic rejestracyjnych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. K.-L. od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jako podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało przepis art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Uzasadniając Kolegium podniosło, że zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze decyzji, gdy z przepisów prawa materialnego lub innych wynika, iż załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie. Natomiast uregulowana w art. 127 k.p.a. instytucja odwołania jest środkiem prawnym zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji, a warunkiem koniecznym do jego wniesienia jest wydanie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, w ocenie organu, że skarżąca wniosła odwołanie od czynności materialno-technicznej odmowy wydania wtórnika skradzionych tablic rejestracyjnych pojazdu o nr rej. [...], od której odwołanie nie służy. Kolegium wskazało, że w art. 73 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym mowa jest o dwóch czynnościach organu rejestrującego: o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic (tablicy) rejestracyjnych. Rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej, natomiast samo wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych jest tylko czynnością materialno – techniczną. Dalej organ podniósł, że kwestie związane z kradzieżą tablic rejestracyjnych zostały uregulowane w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów. Przepis ten stanowi, że w przypadku kradzieży tablic (tablicy) rejestracyjnych organ rejestrujący na wniosek właściciela pojazdu wydaje nowy dowód rejestracyjny pojazdu i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne z nowym numerem rejestracyjnym oraz nalepkę kontrolną po: 1. oddaniu dotychczasowego dowodu rejestracyjnego; 2. przedstawieniu karty pojazdu, jeżeli była wydana; 3. przedstawienia zaświadczenia wydanego przez właściwy organ Policji potwierdzającego zgłoszenie kradzieży tablic (tablicy) rejestracyjnych. Wydanie dowodu rejestracyjnego pojazdu i zalegalizowanie tablic (tablicy) rejestracyjnych z nowym numerem rejestracyjnym oraz nalepki kontrolnej, jak również wydanie zalegalizowanych tablic rejestracyjnych (wtórnika) z zachowaniem dotychczasowego numeru rejestracyjnego jest nierozerwalnie związane z instytucją rejestracji pojazdu, która stanowi pierwotny warunek dla realizacji powyższej normy. Oczywistym jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, że skoro wydanie tablic rejestracyjnych jest czynnością materialno – techniczną, to również wydanie wtórnika tablicy rejestracyjnej jest czynnością, z którą przepisy nie wiążą obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., skoro zaskarżone pismo organu I instancji nie jest decyzją administracyjną, nie będzie do niego miała uregulowana w art. 127 k.p.a. instytucja odwołania, a zatem konieczne stało się stwierdzenie, na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania M. K.-L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K.-L. zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 13 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów; - przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych jest bezprzedmiotowy, niewskazanie sposobu i terminu zaskarżonej czynności. Wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wniesioną skargę strona wskazała, że wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie wpływa na zakres praw właścicielskich pojazdu. Tym samym nie istnieje wymóg zgody współwłaściciela pojazdu na wydanie wnioskowanego wtórnika. Ponadto skarżąca wskazała, że obowiązkiem organu administracji było pouczenie jej o przysługującym prawie i sposobie zaskarżenia czynności materialno-technicznej odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, do sądu administracyjnego, na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Doręczone jej pismo z dnia [...] takiego pouczenia nie zawierało. Powołując treść art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów skarżąca wywiodła, iż zarówno wydanie tablic rejestracyjnych, jak i ich wtórników następuje w drodze czynności materialno-technicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Dalej skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, który stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania z przyczyn przedmiotowych. W ocenie skarżącej istniał przedmiot postępowania, tj. żądanie strony o wydanie wtórnika skradzionych tablic rejestracyjnych. Sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej. Nie stanowi natomiast o bezprzedmiotowości postępowania fakt, że określone żądanie nie może być uwzględnione. Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszcza się, aby w określonych sprawach, odmowa załatwienia sprawy dokonywanej w drodze czynności materialno-technicznej, nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 i art. 134 k.p.a., co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiło przesłankę do jego uchylenia. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. K.–L. od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] informującego skarżącą o odmowie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych dla pojazdu zarejestrowanego pod nr rej. [...]. Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, LEX nr 1368972). W ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nietrafnie poprzestało w rozpatrywanej sprawie na jej formalnym załatwieniu. Nie wzięło bowiem pod uwagę, że zakwestionowane pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] rozstrzyga sprawę merytorycznie, nie uwzględniając żądania skarżącej. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie przyjął, że skoro wydanie tablic rejestracyjnych jest czynnością materialno – techniczną to również wydanie wtórnika tablicy rejestracyjnej jest czynnością, z którą przepisy nie wiążą obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wobec tego, że zaskarżone pismo organu I instancji nie jest decyzją administracyjną, nie będzie do niego miała uregulowana w art. 127 k.p.a. instytucja odwołania. Zdaniem sądu z przedstawionym wyżej stanowiskiem organu nie można się zgodzić. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Regulacje dotyczące kompetencji organu administracji publicznej (starosty) w zakresie rejestracji pojazdów i związanych z nią czynności wydania dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych, zawarte są w administracyjnych przepisach materialnych tj. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz stosownych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1522). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 24/99, wypowiadając się co do obowiązku dokonania rejestracji pojazdu w formie decyzji administracyjnej, przesądził zarazem administracyjny charakter takiej sprawy. Ścisły związek normatywny sprawy rejestracji pojazdu oraz sprawy w przedmiocie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych nakazuje uznać, że również w tym drugim przypadku mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanych wyżej aktów prawnych nie stanowią jednak w jakiej formie omawiane sprawy powinny być załatwione. W zacytowanej uchwale z 15 listopada 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarejestrowanie pojazdu następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego starostę, natomiast wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych pojazdu jest czynnością materialno-techniczną. Opierając się na tym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę przyjęły, że zarówno wydanie tablic rejestracyjnych, jak i ich wtórników, jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie sądu jednakże zwrócić uwagę, iż podejmowana przez właściwy organ, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czynność wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych jest nierozerwalnie związana z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie tablic rejestracyjnych, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, następuje w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 04 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07). W rozpatrywanej sprawie występuje jednak inny stan faktyczny i prawny. Mianowicie właściciel pojazdu wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych podając, że doszło do utraty (kradzieży) tablic rejestracyjnych określonego pojazdu, przy czym wnioskodawca dysponuje dowodem rejestracyjnym i kartą pojazdu. Wydawanie wtórnika zalegalizowanych tablic (tablicy) rejestracyjnych reguluje przepis § 12 ust. 1, 4 i 5 cyt. rozporządzenia, który stanowi, iż w przypadku kradzieży tablic (tablicy) rejestracyjnych organ rejestrujący na wniosek właściciela pojazdu wydaje nowy dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne z nowym numerem rejestracyjnym oraz nalepkę kontrolną po oddaniu dotychczasowego dowodu rejestracyjnego, przedstawieniu karty pojazdu, jeżeli była wydana oraz przedstawieniu zaświadczenia wydanego przez właściwy organ Policji potwierdzającego zgłoszenie kradzieży tablic (tablicy) rejestracyjnych (§ 12 ust. 1). Organ rejestrujący, na wniosek właściciela pojazdu może również wydać zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne (wtórnik) z zachowaniem dotychczasowego numeru rejestracyjnego, po przedstawieniu przez właściciela pojazdu: 1) dowodu rejestracyjnego, 2) karty pojazdu, jeżeli była wydana, 3) stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań (§ 12 ust. 4). Na okres konieczny do wykonania tablicy rejestracyjnej (wtórnika), ale nie dłuższy niż określony w art. 74 ust. 3 ustawy, organ rejestrujący wydaje na wniosek właściciela pojazdu pozwolenie czasowe oraz zalegalizowane tymczasowe tablice (tablicę) rejestracyjne (§ 12 ust. 3). Z powyższej regulacji wynika, że różne są przesłanki wydawania tablic rejestracyjnych w następstwie rejestracji pojazdu (§ 6) i wydania wtórnika tablic rejestracyjnych (§ 12 ust. 1 oraz § 12 ust. 4). Warto też zwrócić uwagę, że według § 6 cyt. rozporządzenia organ rejestrując pojazd ma obowiązek wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych (następuje to automatycznie), natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, organ ma taką możliwość, przy spełnieniu warunków w tym przepisie wymienionych. Zatem wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wszczyna postępowanie administracyjne, które jest odrębne wobec sprawy w przedmiocie rejestracji pojazdu. Czynność wydania tablic rejestracyjnych (wtórnika) musi być poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagane przepisami warunki. Nie zawsze do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Działanie organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie może przybrać formę czynności materialno-technicznej. W rozpatrywanej sprawie można więc dopuścić podjęcie przez właściwy organ czynności w postaci wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, np. gdy ustalenia organu potwierdzą spełnienie warunków, o których mowa w przepisie § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jednocześnie zastrzec trzeba, że będzie to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotycząca uprawnienia tego podmiotu, samo zaś uprawnienie zostało określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Trudno jednak zgodzić się z poglądem, że również odmowa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, może być dokonana w formie czynności, a konkretnie pisma informującego wnioskodawcę o przeszkodach do pozytywnego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 29 maja 2009 r. w sprawach o podobnym stanie faktycznym: I OSK 760/08 i I OSK 761/08 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie po skierowaniu do wnioskodawczyni przez organ I instancji pisma z dnia [...] z informacją o braku możliwości spełnienia jej żądania, strona ponownie wniosła o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych, domagając się jednocześnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Prezydent Miasta Ł. kierując do skarżącej pisma z dnia [...] przedstawił w nich ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz ocenę prawną prowadzącą do konkluzji, że wniosek M. K.-L. o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie może zostać pozytywnie rozpatrzony z uwagi na brak zgody współwłaściciela pojazdu na takie działanie organu. Organ odwoławczy stwierdzając natomiast niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i stwierdził, że organ I instancji zasadnie, poinformował pisemnie stronę o braku podstaw do wydania wtórnika tablic rejestracyjnych zamiast wydawać decyzję o odmowie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. m.in. postanowienie SN z 18 października 1995 r., sygn. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 Nr 10 poz.138). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., sygn. III ARN 49/03, wskazał, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji i przed sądami. Ponadto podkreślić należy, że w świetle podstawowych zasad k.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonano w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (m.in. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. II OSK 230/09 - w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 850/06 - dot. odmowy wydania zezwolenia zagranicznego na przewóz osób, wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. II SA 1719/03 - dot. odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów, wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. I OSK 509/06, wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82, w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego, postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., sygn. III SA/Gd 262/07, dot. odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r., sygn. III SA/GL 1374/07, wyrok WSA w Krakowie z 09 maja 2007 r., sygn. I SA/Kr 1210/05). Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia" (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Zakamycze 2005, str. 611) Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Forma "aktów i czynności" - przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania, Toruń str. 7-21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck wydanie 8, str. 465-466). Uwzględnienie powyższych rozważań w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie powinno skutkować pisemną informacją o odmowie ich wydania, lecz rozstrzygnięciem w postaci decyzji o odmowie wydania wtórnika. Niespełnienie bowiem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia oznacza bezzasadność żądania skutkującą negatywnym załatwieniem wniosku. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku w drodze czynności materialno – technicznej. Stanowi to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co zdaniem sądu miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, wszczętym na wniosek skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powinno zatem rozważyć, biorąc pod uwagę przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, okoliczności niniejszej sprawy oraz kierunek dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, czy pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ma charakter decyzji administracyjnej. Jeżeli Kolegium stwierdzi, że jest to decyzja administracyjna, powinno przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącej z dnia [...] i ocenić, czy organ I instancji zasadnie odmówił skarżącej wydania wtórnika skradzionych tablic rejestracyjnych dla pojazdu zarejestrowanego pod nr rej. [...]. Mając powyższe na uwadze sąd uznał za zasadne zarzuty skargi w części dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Natomiast odnośnie pozostałych zarzutów skargi, co do zasadności odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych sąd wskazuje, iż kwestie te nie były przedmiotem jego rozważań. Dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dotyczyła jedynie zasadności stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. niedopuszczalności odwołania skarżącej od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. D. S.