III SA/Łd 487/09

Dnia 20 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców i wykreślenia z rejestru działalności oddala skargę. Decyzją z dnia [...]roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. S prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" Z. S. w Ł., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców i wykreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że decyzją z dnia [...] roku organ I instancji udzielił skarżącemu zezwolenia nr [...] na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych. W dniu [...] roku wydano skarżącemu zaświadczenie o wpisie do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców. Pismem z dnia [...] roku organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z pismem A. K. informującym o nieprawidłowościach stwierdzonych w ośrodku szkolenia kierowców. W wyniku wszczętego postępowania organ l instancji przeprowadził kontrolę zmierzającą do ustalenia, czy przedsiębiorca wykonuje swą działalność w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców sposób zgodny z warunkami prowadzenia takiej działalności. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] roku organ I instancji stwierdził następujące nieprawidłowości : w zakresie: 1) szkolenia praktycznego z zakresu jazdy poza terenem zabudowanym lub po drogach o podwyższonej dopuszczalnej prędkości - 5 osób nie miało przejechanych wymaganych 50 kilometrów, 2) szkolenia praktycznego i ćwiczeń w zakresie udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków drogowych oraz wypełniania kart przeprowadzonych zajęć - w przypadku jednej osoby zapisy nie potwierdzają udziału w pełnym wymiarze czasu w szkoleniu, w przypadku jednej osoby instruktor jazdy potwierdził udział w szkoleniu, którego nie powinien prowadzić, 3) terminów przeprowadzania egzaminu wewnętrznego - egzamin wewnętrzny winien być przeprowadzony po zakończeniu szkolenia teoretycznego i praktycznego, co nie miało miejsca i uprzednio zwracano już na to uwagę, 4) potwierdzania przez osobę szkoloną oraz osobę prowadzącą szkolenie odbycia każdorazowych zajęć - w przypadku dwóch osób karty przeprowadzonych szkoleń wskazują, że potwierdzenia odbycia szkoleń były dokonywane "z góry", a nie po ich odbyciu, 5) właściwego prowadzenia dokumentacji związanej z prowadzonym szkoleniem -braki w podpisach i pieczęciach, 6) wydawania kart przeprowadzonych zajęć osobom szkolonym – karty nie były w posiadaniu osoby szkolonej oraz nie były one wystawiane, 7) obowiązku aktualizacji danych zawartych w rejestrze działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców oraz obowiązku składania oświadczeń przez zatrudnionych instruktorów - nie ma oświadczenia instruktora, który to szkolenie prowadzi, 8) właściwego prowadzenia książki osób szkolonych - nie było oznaczenia rodzaju szkolenia w książce osób szkolonych, 9) wydawania niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia - w przypadku Z. S. wydano zaświadczenie w sytuacji, gdy nie była ona ujawniona w księdze osób szkolonych, 10) szkolenia kandydatów na kierowców przez osoby do tego uprawnione to jest osoby posiadające uprawnienia instruktora nauki jazdy - A. K. prowadziła szkolenie bez udziału osoby trzeciej nie będąc instruktorem. Decyzją z dnia [...].roku Prezydent Miasta Ł. postanowił zakazać skarżącemu prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców, a tym samym wykreślić stronę z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców oraz zobowiązał stronę do zwrotu zaświadczenia nr [...] potwierdzającego wpisanie skarżącego do rejestru przedsiębiorców. W odwołaniu .Z. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, odnosząc się do poszczególnych zastrzeżeń zawartych w wezwaniu pokontrolnym. Do odwołania skarżący dołączył odpis oświadczenia A. W. wraz odpisem zaświadczenia o prawie wykonywania zawodu pielęgniarki oraz oświadczenia K. N., M. B., M. K. oraz K. W. o przejechaniu dodatkowo 4 godzin poza obszarem zabudowanym w ramach jazd uzupełniających. W piśmie z dnia [...] roku skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu: z zeznań świadka P. W. na okoliczność prowadzonej działalności gospodarczej - prowadzenie nauki jazdy i okoliczności z tym związanych oraz z akt sprawy [...] Komisariatu Policji w L. przy ulicy W. w sprawie przeciwko A. K., która to w sposób tendencyjny przedstawiła jego rzekomo niewłaściwą działalność, a jednocześnie jej działanie bez jego wiedzy potraktowane zostało jako zarzut prowadzenia działalności przez osoby nieuprawnione. Skarżący podtrzymał odwołanie w całości i wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Postanowieniem z dnia z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nr [...] odmówiło dopuszczenia dowodu z zeznań świadka P. W., dopuszczenia dowodu z akt sprawy prowadzonej przeciwko A. K. oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w tej sprawie. Natomiast decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z normą zawartą w art. 104 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca: 1. złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 103 ust. 6, niezgodnie ze stanem faktycznym, 2. nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie, 3. rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. W ocenie Kolegium w przypadku stwierdzenia, iż którakolwiek z przesłanek określonych w tej normie zaistniała, organ ma obowiązek wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i tym samym, skoro ustawodawca użył określenia "wydaje decyzję" wydanie takiej decyzji nie jest pozostawione jego uznaniu. Organy administracji uznały, że Z. S. w sposób rażący naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Powołując się na treść art. 104 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazały definicję legalną pojęcia "rażące naruszenie" warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, przez które to ustawodawca rozumie: szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia, wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. W ust. 3 tej normy stanowi się, iż w przypadku wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, ponowny wpis do rejestru działalności regulowanej w tym zakresie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w art. 72 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej W ocenie Kolegium wskazane normy z ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią samodzielne podstawy prawne do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i skreślającej przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, aczkolwiek pozostają w oczywistej relacji z ustawą z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, która to w art. 64-73 odnosi się do działalności gospodarczej regulowanej, w tym do przyczyn wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej. Jednocześnie zaznaczono, że organ l instancji stwierdził szereg uchybień w prowadzeniu przez Z. S. ośrodka szkoleń kierowców i szczegółowo je opisał, omówił w uzasadnieniu wydanej decyzji i wskazał konkretne normy prawa odnoszące się prowadzenia szkoleń, a zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 roku w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.). Dokonana ocena nie nosi znamion dowolnej i wskazane uchybienie wypełniają, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dyspozycję zawartą w art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym. Organ administracji wskazał, że skarżący w swym odwołaniu, jak i piśmie procesowym nie kwestionuje faktu, iż miały miejsce istotne uchybienia, a wskazuje, że skoro np. konieczna ilość godzin jazd została uzupełniona to uchybienie zostało usunięte. Zdaniem Kolegium - nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie ani kwestia "wyjeżdżenia" przez poszczególne osoby post factum określonej liczby godzin, ani "tendencyjne" przedstawienie sposobu prowadzenia działalności przez A. K., ani też późniejsze wyjaśnienia A. W., czy też potwierdzenie błędnej praktyki w zakresie prowadzenia egzaminu wewnętrznego, czy też dokumentacji związanej z prowadzonymi szkoleniami, bowiem decydujące znaczenie ma fakt, że rozmiar uchybień na dzień wydania zaskarżonej decyzji był znaczący i tym samym wypełniona została dyspozycja powołanej powyżej normy prawa. W skardze z dnia 2 września 2009 roku Z. S. opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że wobec wydania postanowienia z dnia [...] roku nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmawiające dopuszczenia dowodów oraz przeprowadzenia wnioskowanej rozprawy administracyjnej został pozbawiony możliwości wykazania swoich racji. W ocenie skarżącego w zaistniałej sytuacji skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 września 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009 roku referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić przesłanki do ich uchylenia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 104 ust. 1 punkt 3 powołanej ustawy starosta wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. W artykule tym w ust. 2 ustawodawca określił co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców" i stosownie do tego przepisu jest to stwierdzony przypadek szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia oraz przypadek wydania zaświadczenia o ukończeniu szkolenia niezgodnie ze stanem faktycznym. Program szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi oraz warunki i tryb uzyskiwania uprawnień do kierowania takimi pojazdami określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 roku w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.). Jak stanowi § 6 ust. 4 punkt 4 rozporządzenia ośrodek kierowców prowadzony przez przedsiębiorcę przyjmując osobę na szkolenie podstawowe, dodatkowe lub uzupełniające wydaje jej kartę przeprowadzonych zajęć przed rozpoczęciem zajęć: a/ teoretycznych, b/ praktycznych – jeżeli zakres szkolenia obejmuje wyłącznie zajęcia praktyczne. Natomiast zgodnie z treścią § 3 ust. 4 punkt 2 i 3 Załącznika nr 3 do wskazanego rozporządzenia zajęcia praktyczne obejmują zajęcia przeprowadzone na placu manewrowym i w ruchu drogowym o dopuszczalnej prędkości, przy czym muszą uwzględniać jazdę poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h o łącznym czasie nie krótszym niż wskazaną w rozporządzeniu liczbę godzin oraz powinny być prowadzone łącznie na odcinku nie mniejszym niż 50 km w czasie jednych zajęć, jeżeli dotyczą jazdy, o której mowa w punkcie 2. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanego rozporządzenia liczbę godzin zajęć teoretycznych i praktycznych dla każdej osoby podlegającej szkoleniu podstawowemu ustala indywidualnie instruktor, przy czym liczba godzin dla zajęć teoretycznych nie może być mniejsza niż 30 godzin w zakresie kategorii A, A1,B, B1, T prawa jazdy lub pozwolenia - w tym co najmniej 4 godziny szkolenia teoretycznego i ćwiczeń w zakresie udzielenia pierwszej pomocy ofiarom wypadków drogowych. Odnosząc powyższe teoretyczne rozważania do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zarzuty naruszenia przez skarżącego reguł kierowania ośrodkiem dla kierowców wynikających z wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] roku są bezsporne. Organy administracji ustaliły ponad wszelką wątpliwość fakty mieszczące się w pojęciu "szkolenia niezgodnego z programem szkolenia". Zarzuty te dotyczą: po pierwsze niewłaściwego szkolenia praktycznego z zakresu prawa jazdy poza terenem zabudowanym lub po drogach o podwyższonej dopuszczalnej prędkości - 5 osób nie miało przejechanych wymaganych 50 kilometrów. Po drugie: w zakresie szkolenia praktycznego i ćwiczeń dotyczących udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków drogowych oraz wypełniania kart przeprowadzonych zajęć – co do jednej osoby oraz po trzecie - prowadzenia szkoleń przez osobę do tego nieuprawnioną – bez wymaganych uprawnień. Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie przewiduje możliwości naprawienia zaistniałych uchybień czy też niedociągnięć. Przyznać należy, że ustawa Prawo o ruchu drogowym pozwala na usunięcie naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie, jednak przepis ten stanowi o uchybieniach nie mających charakteru rażących (art. 104 ust. 1 pkt 2). Natomiast stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienia mają niewątpliwie taki charakter i skarżący nie mógł domagać się wyznaczenia dodatkowego terminu na ich usunięcie. Dlatego też argumenty podnoszone w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest przynajmniej jednorazowe udowodnienie przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia, jak też przynajmniej jednokrotne wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Pogląd ten ma uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 roku (sygn. VI SA/Wa 2314/05, LEX nr 214083), gdzie sąd wskazał, że dla podjęcia decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym wystarczy stwierdzenie, przez uprawniony do kontroli działalności przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców organ, samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2001 r. (obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2005 r.), przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy. Dodać należy, że powyższy wyrok został utrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (wyrok z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 89/07). W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r., (sygn. II SA/Sz 115/06, LEX nr 296075) wskazał, że dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wystarczające jest stwierdzenie jednorazowego faktu szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia lub jednorazowego wydania niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu kursu. Przy zaistnieniu takich przypadków wydanie przez organ zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązkowe. Osoba prowadząca ośrodek szkolenia kierowców winna zaś znać i stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, a przede wszystkim program szkolenia kierowców. Nie przekonuje zatem argumentacja prezentowana przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, że wskazane przez organ naruszenia miały charakter sporadyczny, incydentalny. Sąd podziela pogląd, że ani niewielka liczba udowodnionych przypadków złamania prawa, ani ich waga, wobec jednoznacznej w swej zamierzonej restrykcyjności regulacji prawnej w tym zakresie, nie mogły być brane pod uwagę w sprawie, gdyż nie ma tu miejsca na wartościowanie skutków uchybienia przepisom prawa przez organ wydający decyzję. Rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zostało zdefiniowane w ustawie (art. 104 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym). Każde naruszenie, które dotyczy określonej materii zostało przez ustawodawcę uznane za kwalifikowane, a nazwanie ich rażącymi ma charakter generalny i w pewnym sensie techniczny. Organ nie może w konkretnym przypadku dokonywać własnej oceny, czy stwierdzone naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców należy uznać za rażące, czy też mniej znaczące. Organ bada tylko czy naruszenie warunków wyczerpuje znamiona określone w ustawie, a więc czy dotyczy szkolenia niezgodnego z obowiązującym programem szkolenia lub polega na wydaniu niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niedopuszczenia dowodu z zeznań wnioskowanych świadków w toku postępowania administracyjnego Sąd wskazuje, że zarzut ten wobec zaistniałych uchybień i dyspozycji przepisu art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mógł zostać uwzględniony. Pozostałe zarzuty skarżącego nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. D.T.