III SA/Łd 495/11

Dnia 5 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 roku, sygn. akt I SA/Łd 1273/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 oraz rażącego naruszenia zasady budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Wskazał, iż przejawem skrajnego lekceważenia strony i jej zaufania do organu, była zmiana stanowiska przez organ rentowy i zakończenie postępowania przed nowo wyznaczonym terminem załatwienia sprawy, który wyznaczony został w interesie strony, by umożliwić jej zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie dodatkowych dokumentów. Zdaniem sądu zasada zaufania strony do organu rentowego została w rozpoznawanej sprawie naruszona również w ten sposób, że brak owych dodatkowych dokumentów (do złożenia których organ wezwał stronę w dniu 12 lipca 2010 r.) został wykorzystany jako argument uzasadniający odmowę umorzenia zaległości składkowych. Świadczyła o tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji – (na str. 9 decyzji organ podniósł, że strona nie przedstawiła dowodów obrazujących jakie wydatki ponosi na leki, a na str. 10 uzasadnienia decyzji podobnie oceniono okoliczność braku dokumentów dotyczących samochodów [...] i [...]). W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 czerwca 2010 roku na podstawie której odmówił A. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia organ rentowy podał, że strona prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą i w związku z tym była płatnikiem składek ubezpieczeniowych. Ponieważ zobowiązana nie uiściła należnych składek organ rentowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia dodatkowej opłaty z tytułu nieopłacenia składek. Pismem z dnia 23 marca 2010 r. strona wniosła by organ odstąpił od wymierzenia dodatkowej opłaty oraz o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, podnosząc że ich uregulowanie uniemożliwiłoby zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawczyni podniosła również, że jest przewlekle chora. W toku postępowania organ rentowy ustalił, że strona aktualnie osiąga dochód z zasiłku chorobowego, wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W okresie od lipca 2010 roku do lutego 2011 strona otrzymała z tego tytułu łącznie 3.872,99 zł netto, z której po potrąceniach z tytułu egzekucji administracyjnej w łącznej kwocie 1.180,75 zł , miesięcznie pozostaje kwota 727,63 zł.. Następnie podniesiono, że zobowiązana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z rodzicami i córką. Ojciec otrzymuje emeryturę w wysokości 2.289,17 zł oraz wynagrodzenie za pracę w wysokości 487,00 zł netto. Matka nie osiąga żadnych dochodów, córka natomiast uczy się na studiach wieczorowych i nie uzyskuje żadnych dochodów. Na jej rzecz zostały zasądzone alimenty, których średnia wysokość wynosi 487 zł. Organ podał, że rodzina ponosi miesięcznie wydatki na utrzymanie mieszkania w wysokości 517,00 zł, wydatki na leki, które wynoszą około 600,00 zł miesięcznie oraz czesne za studia córki w kwocie 460,00 zł. Skarżąca posiada zobowiązania z tytułu kredytu zaciągniętego na zakup samochodu marki [...], który spłaca jej krewny – P. A., któremu użyczyła samochód. Reasumując organ rentowy ocenił, że średni miesięczny dochód przypadający na członka rodziny wnioskodawczyni wynosi 1.001,00 zł i pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Podniósł, że dochód ten jest wyższy niż minimum socjalne, które wynosi 763,37 zł. W świetle przedstawionych okoliczności organ rentowy ponownie uznał, że skarżąca nie wykazała, iż opłacenie należności z tytułu składek, w dłuższym okresie czasu mogłoby pozbawić ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Tym samym nie zachodzi przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Organ rentowy uznał jednak, że obecna sytuacja finansowa rodziny strony, spowodowana koniecznością ponoszenia wydatków na leczenie i posiadaniem na utrzymaniu uczącej się córki uległa pogorszeniu, jednak w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ przypadający na jednego członka rodziny dochód netto, przekracza minimum socjalne. Ciążące na stronie zobowiązanie wobec innych wierzycieli (banku) pozostaje bez wpływu na stanowisko organu rentowego w przedmiotowej sprawie, ponieważ każdy wierzyciel ma prawo, a co więcej obowiązek egzekwowania swoich wierzytelności. Wydatek natomiast w wysokości 460,00 zł., tytułem opłaty czesnego córki, nie może zostać zaliczony do wydatków niezbędnych i koniecznych. W wyniku ponownej oceny organ rentowy stwierdził, że przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w/w rozporządzenia również nie zachodzą w rozpatrywanym przypadku. Skarżąca nie wykazała żeby poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłyby spowodować, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. Choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny także nie pozbawia strony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, gdyż aktualnie osiąga dochody z tytułu zasiłku chorobowego, z którego na drodze przymusowego postępowania egzekucyjnego egzekwowane są należności z tytułu nieopłaconych składek. Z załączonego do wniosku zaświadczenia o stanie zdrowia, wystawionego w dniu 29.04.2010r., wynika wprawdzie, że skarżąca "nie rokuje w stanie zdrowia obecnym powrotu do pracy", jednak w ocenie organu w chwili obecnej nie może ono stanowić podstawy do umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia. Użyte bowiem w zaświadczeniu sformułowanie "nie rokuje w stanie zdrowia obecnym powrotu do pracy", zdaniem organu rentowego nie oznacza, że niezdolność do pracy jest trwała. Za potwierdzeniem słuszności przedstawionego stanowiska przemawia fakt, iż w okresie od dnia 09.08.2010r. do 14.10.2010r. skarżąca nie pobierała zasiłku chorobowego z tytułu niezdolności do pracy, a w związku z niezdolnością do pracy trwającą do dnia 08.08.2010r. (wypłacono zasiłek za 182 dni niezdolności do pracy) nie występowała o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego ani świadczenia rentowego, co oznacza, że nie jest niezdolna do pracy trwale, a jedynie okresowo. Brak zatem orzeczenia stwierdzającego trwałą niezdolność do pracy bądź stopień niezdolności do pracy czy ewentualne przeciwwskazania do pracy pozwala stwierdzić, iż nie została również spełniona przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt. 3 cytowanego rozporządzenia. Brak orzeczenia lekarskiego w powyższych kwestiach nie pozwala również ocenić czy z uwagi na swój stan zdrowia mogłaby ona podjąć inną pracę. Biorąc natomiast pod uwagę okoliczność, że należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy objęte są postępowaniem egzekucyjnym skierowanym do dochodzenia z należnego stronie zasiłku chorobowego i realizowane są na bieżąco, organ rentowy uznał, że nie można mówić o całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Oznacza, że brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 2 tejże ustawy. W skardze na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych strona zarzuciła naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, polegające na tym, że organ rentowy dokonał błędnej wykładni przyjmując, iż kryterium zastosowania przesłanki, o której mowa § 3 ust. 1 pkt 1 stanowi minimum socjalne, a celem prowadzenia działalności nie może być jedynie zaspokajanie potrzeb bieżącego utrzymania, a także pobieranie świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wskazała, iż wydatek w kwocie 460,00 zł miesięcznie z tytułu opłaty za studia córki wbrew stanowisku organu rentowego należy kwalifikować do wydatków niezbędnych i koniecznych. Użyte natomiast w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim sformułowanie "nie rokuje w stanie zdrowia obecnym powrotu do pracy", pobierany z tego tytułu zasiłek chorobowy i zwolnienia lekarskie pozwalają na stwierdzenie, że niezdolność do pracy ma charakter trwały i spełniona została przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.) Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest co prawda odwołaniem, jednak wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto, do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (wyrok WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2009r. w spr. I SA/Rz 285/09 – Lex nr 563373). (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. ) Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (A.Wróbel. M. Jaśkowska – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz wydawnictwo Zakamycze 2000r. str.202-204).. Okoliczność, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, skutkuje tym, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzję z dnia [...] Nr [...] podpisali Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS J. M., starszy inspektor E. T., Kierownik Referatu M. P., p.o. Zastępcy Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów A. B. oraz Kierownik Inspektoratu ZUS w Ł. M. R. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymano w mocy decyzję z [...]. Zaskarżoną decyzję podpisali Dyrektor M. O., starszy inspektor E. T., p.o. Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów T. R. oraz Kierownik Inspektoratu ZUS w Ł. M. R. Obie decyzje, tzn. z [...] i z [...], podpisały te same osoby a mianowicie E. T. i M. R. co dowodzi, iż te same osoby brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z [...]. Nie ma znaczenia okoliczność, iż podpisy pod decyzjami zostały pogrupowane w taki sposób, że po prawej stronie podpisał się dyrektor a po lewej pozostałe osoby. Taka technika może świadczyć o różnej wadze podpisów figurujących pod decyzją(por. wyroki WSA we Wrocławiu z 18 grudnia 2009r. w spr. III SA/Wr 233/09, z 6 maja 2010r. w spr. III SA/Wr 804/09, z 18 maja 2010r. w spr. II SA/Wr 837/09 i z 29 czerwca 2010r. w spr. I SA/Wr 838/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 28 lipca 2011r. w spr. I SA/Ol 377/11 – wszystkie opublikowane www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, iż skoro wszystkie osoby podpisały się pod decyzją to oznacza, że brały udział w jej wydaniu. Zaskarżoną decyzję wydały zatem dwie osoby, które uczestniczyły w wydaniu decyzji z [...]. Niezależnie od tego trzy osoby, który wydały decyzję z [...], a mianowicie E. T., A. B. i M. P., brały również udział w postępowaniu po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykonywały one szereg czynności w postępowaniu wyjaśniającym takie jak wysyłanie pism do różnych wydziałów ZUS i do skarżącej, sporządzanie wydruków komputerowych i notatek służbowych oraz zawiadamianie skarżącej o przedłużeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Świadczą o tym ich pieczęcie z podpisami na kilkunastu pismach załączonych do akt sprawy (k.273,274,276,278,286,287,288,291-294,297,301,303 i 304). E. T., A. B. i M. P. brały udział w wydaniu decyzji z [...] i na podstawie art.24 § 1 pkt.5 kpa, były z mocy ustawy wyłączone od udziału w postępowaniu po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mimo to uczestniczyły one w tym postępowaniu. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. a.ł.