III SA/Łd 637/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 roku sprawy ze skargi R. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu obniżenia dodatku służbowego postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Rozkazem personalnym z dnia [...]., NR [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 K.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty R. D. wyrównania z tytułu obniżonego uposażenia za okres od dnia 1 lipca 2011r. do dnia 3 lutego 2014r w kwocie 3 478,68 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011r.,nr 287, poz. 1687 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Stosownie do treści art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Zgodnie z art. 106 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Stosownie do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), za dodatek o charakterze stałym należy uznać dodatek służbowy, który zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji przysługuje policjantowi na stanowisku wykonawczym. Organ wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, jakie skutki w sferze prawa do uposażenia, a mianowicie wysokości dodatku służbowego, wywołuje wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2011r. sygn. akt III SA/Łd 739/11 uchylający orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...]r., nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oraz jakie skutki rodzi wydany w wyniku wznowienia postępowania rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]., nr [...] uchylający w całości decyzję ostateczną, tj. rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]., nr [...] roku oraz umarzający postępowanie w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego przyznanego na czas nieokreślony. Zdaniem skarżącego rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]. w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego został uchylony i w konsekwencji przysługuje mu wyrównanie dodatku służbowego do wcześniej pobieranej wysokości za cały okres obniżenia dodatku, tj. od dnia 1 lipca 2011r. W ocenie natomiast organu wyrok sądu stwierdzający nieważność zaskarżonego aktu eliminuje ten akt z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Natomiast uchylenie decyzji wyrokiem sądu administracyjnego nie oznacza takiego samego skutku, a skutek ex nunc, to znaczy działanie wyroku do przodu. Oznacza to, że wadliwa decyzja zostaje usunięta z obrotu prawnego z dniem uprawomocnienia się wyroku. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2011 roku o sygn. akt III SA/Łd 739/11 wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i wywołuje skutek ex nunc, tj. od dnia 13 stycznia 2012r., w którym wyrok stał się prawomocny. Z tym dniem nie został wycofany z obrotu prawnego rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] roku, a jedynie orzeczenia dyscyplinarne organu l i II instancji. Zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. To oznacza, że dopiero prawomocny wyrok wiąże stronę, sąd i organ administracji publicznej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uchylający orzeczenia dyscyplinarne wiąże więc "na przyszłość" wyżej wymienione podmioty - od dnia jego prawomocności. Rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]. został wycofany z obrotu prawnego dopiero rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]., wydanym w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wyżej wymieniony rozkaz personalny jest decyzją działającą ze skutkiem ex nunc, tj. na przyszłość. Decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, która działa ze skutkiem ex tunc, - co oznacza, że nawiązuje ona do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. W tej sytuacji, zdaniem organu stronie przysługuje wyrównanie dodatku dopiero za okres po wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Jak wynika z materiałów postępowania, strona otrzymuje dodatek służbowy w nieobniżonej wysokości od lutego 2014r. co oznacza, że brak jest podstawy prawnej wypłaty wyrównania uposażenia, ponieważ skutki rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]., nr [...] należy rozpatrywać przez pryzmat działania wyżej wymienionej decyzji, tj. na przyszłość Na potwierdzenie przedstawionego powyżej stanowiska organ powołał się na nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Wa 2391/13. Na powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...]. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Łodzi. Podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 121 i art. 104 pkt 3 i 5 w zw. z art. 106 ustawy o Policji, § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. oraz art. 7, art. 8, art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wskutek nie uchylenia niezwłocznie rozkazu personalnego z dnia [...]., nr [...], wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu I instancji w całości i stwierdzenie oczywistej bezczynności organów Policji po wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 października 2011r. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że pomimo umorzenia postępowania dyscyplinarnego nie wszczęto z urzędu postępowania administracyjnego prowadzącego do uchylenia rozkazu Komendanta Miejskiego Policji nr [...] o obniżeniu dodatku służbowego. Wskazał, że co do zasady, wyrok uwzględniający skargę na charakter konstytutywny pomimo tego, że moment początkowy skuteczności takiego orzeczenia nie pokrywa się z momentem nabycia przez nie skuteczności. Późniejsze czasowo orzeczenie, zdaniem skarżącego pozbawia mocy obowiązującej akt lub czynność wcześniej podjętą - działa więc w tym zakresie ex tunc, co oznacza, że następuje powrót do sytuacji przed organami administracji publicznej, która miała miejsce przed wydaniem zaskarżonego aktu lub podjęciem czynności. Skuteczność orzeczenia sądowego ex nunc lub ex tunc nie kształtuje jego charakteru, oby dwa sposoby oddziaływania mogą łączyć się zarówno z orzeczeniami deklaratywnymi, jak i konstytutywnymi. Oddziaływanie ex tunc orzeczeń kasatoryjnych sądu administracyjnego może – poza zaskarżonym aktem lub czynnością – objąć w miarę potrzeby wszystkie akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach. Poza sporem jest, że decyzje wydawane w niniejszej sprawie przez organy Policji miały charakter konstytutywny, ponieważ zmieniały sytuację prawną strony. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o odrzucenie skargi w zakresie oczywistej bezczynności organów Policji i jej oddalenie w pozostałym zakresie. Po sprecyzowaniu skargi przez R. D. sprawa bezczynności organu po wyroku sądu w sprawie III SA/Łd 739/11 została wyłączona do odrębnego postępowania i prowadzona jest pod sygn. akt III SA/Łd 866/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 29 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015r. – należy stosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu (por. postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (tj. administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej). W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt: I FZ 221/08, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 3321/08), przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo należy podkreślić, że w sprawach sądowoadministracyjnych zjawiskiem wielce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt: I FZ 221/08 LEX nr 479145 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.302-303). Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygniecie. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma szczególne znaczenie właśnie w sferze prawa publicznego, odwołanie się przez sąd do rozstrzygnięcia NSA, jakie zapadnie w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym nie będzie stanowić uchybienia. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Wa 2391/13 w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, oddalił skargę. Wyrok jest nieprawomocny. Od powyższego wyroku, który zapadł w analogicznym stanie faktycznym i dotyczy problemu, który jest tożsamy z problemem, jaki wystąpił w niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 2640/14. Przede wszystkim podnieść należy, że kwestią sporną w obydwu sprawach, tj. w sprawie niniejszej i w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2391/13 jest ustalenie, jakie skutki w sferze prawa do uposażenia, w tym przypadku dodatku służbowego, a w szczególności od jakiego momentu (tj. czy z mocą ex tunc, czy ex nunc) , wywiera ostateczna decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Ł. uchylająca ostateczną decyzję obniżającą skarżącemu dodatek służbowy i umarzająca postępowanie w tej sprawie - wydana w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. W sprawie II SA/Wa 2391/13 różnica polega tylko na tym, że prawomocne orzeczenie uchylające decyzje w przedmiocie obniżenie dodatku funkcyjnego zapadło przed WSA w Warszawie ( a nie przed organem). Należy też wyjaśnić skarżącemu, że prawomocny wyrok WSA w Łodzi w sprawie sygn. III SA/Łd 739/11 zapadł w innej sprawie tj. w przedmiocie uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego (nie obniżenia dodatku służbowego) i kwestią odrębną jest ocena zasadności skargi na bezczynność organu po wyroku WSA w Łodzi w sprawie sygn. III SA/Łd 739/11 w przedmiocie uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego. WSA w Warszawie we wskazanym powyżej wyroku z dnia 4 czerwca 2014r. oddalając skargę w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu obniżenia dodatku funkcyjnego stanął na stanowisku, że uchylenie rozkazu o obniżeniu dodatku funkcyjnego prawomocnym wyrokiem sądu powoduje skutek ex nunc tj. na przyszłość ( a nie ex tunc jak uzasadniał skarżący), co oznacza, że funkcjonariusz nie ma prawa żądania wypłaty części obniżonego dodatku za okres od wydania rozkazu do dnia poprzedzającego prawomocność wyroku uchylającego decyzję o obniżeniu dodatku. Tak więc skutki rozkazu personalnego obniżającego dodatek uchylonego wyrokiem trwają od chwili uzyskania przez niego przymiotu ostateczności do dnia poprzedzającego datę uprawomocnienia wyroku. Zarzuty niniejszej skargi są zbieżne z zarzutami w sprawie II SA/Wa 2391/13 i sprowadzają się do kwestionowania odmowy wypłaty obniżonej części dodatku za okres od momentu wydania rozkazu o jego obniżeniu do dnia uzyskania ostateczności przez rozkaz uchylający, który zdaniem skarżącego powinien działać ze skutkiem ex tunc. Wobec powyższego, zdaniem sądu celowym jest zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Wzgląd na jednolitość orzecznictwa sądowego oraz ekonomię procesową przemawia za tym, by do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2640/14, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. e.o.