III SA/Łd 641/19

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2019 roku sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego G. K. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z [...] Rada Gminy Z. na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684) – dalej "K.w." w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) - dalej "u.s.g.", stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy Z. G. K. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Powyższa uchwała została podjęta w oparciu o następujący stan faktyczny wynikający z akt sprawy. Radny G. K. w okresie przed wyborami samorządowymi, które odbyły się 21 października 2018 r., prowadził jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w G.. Spółka ta prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego. Radny uzyskał mandat w wyżej wskazanych wyborach i z tego względu 29 listopada 2018 roku przekazał w drodze umowy darowizny 100% udziałów w spółce swojej małżonce, z którą znajduje się w małżeńskiej wspólności majątkowej. Żona radnego jest obecnie jedynym udziałowcem w spółce oraz jedynym członkiem jej zarządu. Spółka w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Z., a więc w czasie wykonywania mandatu przez wskazanego radnego. W uzasadnieniu podjętej uchwały rada gminy powołała się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym w razie nabycia przez małżonka ze środków pochodzących z majątku wspólnego, w drodze czynności prawnej, udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, wspólnikiem staje się tylko małżonek uczestniczący w tej czynności. Jednocześnie zauważyła, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego w skład majątku osobistego małżonka będącego wspólnikiem wchodzą prawa korporacyjne, a w skład majątku wspólnego prawa majątkowe. Organ podkreślił następnie, że art. 33 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 682) – dalej "k.r.o." zawiera numerus clausus składników majątków osobistych małżonków. Oznacza to, że do tych majątków mogą przynależeć jedynie te przedmioty, które zostały wyraźnie wymienione w tym przepisie. Pozostałe składniki majątkowe wchodzą w skład majątku wspólnego (art. 31 k.r.o.), wszelkie zaś wątpliwości dotyczące przynależności danego przedmiotu do majątków małżonków należy - według jednolitego poglądu Sądu Najwyższego - rozstrzygać na korzyść majątku wspólnego. Powyższe zagadnienie w sposób jednoznaczny rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z 7 lipca 2016 r. sygn. akt III CZP 32/16, wskazując, że jeżeli wkład wniesiony do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością należy do majątku wspólnego wspólnika i jego małżonka, również udział w spółce objęty przez wspólnika wchodzi w skład tego majątku. Poza tym art. 32 § 2 pkt 2 k.r.o. wprost stanowi, że dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków wchodzą w skład majątku wspólnego małżonków. Dalej Rada Gminy zwróciła uwagę, że celem przepisu art. 24f u.s.g. jest nie tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Organ wskazał ponadto, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zakładający, że zakresem przedmiotowym art. 24f ust. 1 u.s.g. objęte jest także zarządzanie działalnością gospodarczą podmiotów posiadających osobowość prawną m.in. takich jak spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy działalności wykonywanej "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Zakaz obejmuje wykorzystywanie przez radnego w działalności gospodarczej wszelkiego mienia komunalnego w gminie, w której sprawuje on mandat, nie zaś jedynie mienia będącego bezpośrednią własnością gminy. W zakresie sformułowania "z wykorzystaniem" organ gminy wyjaśnił, że chodzi tu o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy do celów prowadzonej działalności, a zatem do wykonywania usług w jej ramach lub też do wypełniania ciążących na przedsiębiorcy powinności. Natomiast nie jest zabronione korzystanie z mienia gminy dostępnego dla ogółu ludności. W końcowej części uchwały wskazano, że w literaturze został zaprezentowany pogląd, w myśl którego reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej pozwalają stwierdzić, że w/w zakazy obowiązują także w przypadku, gdy mienie komunalne jest wykorzystywane w działalności prowadzonej przez małżonka radnego, jeżeli między małżonkami ma miejsce wspólność małżeńska czy nawet w przypadku konkubinatu. W ocenie organu stanowisko to jest zasadne w części dotyczącej wykorzystywania mienia jednostki samorządu terytorialnego w działalności gospodarczej małżonka pozostającego w małżeńskiej wspólności majątkowej z radnym piastującym mandat w gminie, zaś zbyt daleko idące w odniesieniu do konkubinatu. Konkludując rada gminy uznała, że w niniejszej sprawie występują okoliczności określone w art. 383 § 1 pkt 5 K.w., który wskazuje, iż naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Kwestionując zasadność podjętej uchwały G. K., wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 383 § 2 i 6 K.w. w zw. z art. 98a ust. 1 u.s.g. - poprzez wydanie przez Radę Gminy Z. zaskarżonej uchwały w sytuacji przekroczenia przez organ gminy kompetencji do jej podjęcia, albowiem organ gminy nie wydał zaskarżonej uchwały w ustawowym terminie, a to w terminie 1 miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu oraz w terminie 1 miesiąca od upływu 3 -miesięcznego terminu do zrzeczenia się przez radnego funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności (liczonego od dnia złożenia ślubowania) - co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż w sytuacji zaniechania przez organ gminy wydania aktu aktualizuje się procedura przewidziana w treści art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., w ramach której rada gminy może uzyskać kompetencje do wydania przedmiotowego aktu, ale wyłącznie w sytuacji wezwania jej przez właściwego wojewodę do jej podjęcia w określonym przepisami prawa terminie, zaś w realiach przedmiotowej sprawy właściwy wojewoda nie wystosował przedmiotowego wezwania, co uniemożliwiało Radzie Gminy Z. wydanie zaskarżonej uchwały, z uwagi na upływ terminów do jej podjęcia; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: a) art. 24f ust. 1 u.s.g. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż w realiach przedmiotowej sprawy radny G. K. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat - w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wprost wynika, iż radny prowadził działalność gospodarczą w wykorzystaniem mienia gminnego, jednakże przekazał 100% udziałów w jednoosobowej spółce z o.o. swojej małżonce, która w chwili obecnej, a więc w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, jest jej jedynym udziałowcem oraz jedynym członkiem zarządu - co w konsekwencji prowadzi do jednoznacznego uznania, iż w stosunku do radnego nie zachodzą przesłanki dające podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu; art. 24f ust. 1 u.s.g. - poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż hipotezą normy prawnej zawartej w treści tego przepisu objęty jest przypadek, w którym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, prowadzi jego małżonek, pozostający z nim w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej - w sytuacji, gdy zakazy wymienione w treści tego przepisu odnoszą się tylko i wyłącznie do osoby radnego, co w konsekwencji prowadzi do jednoznacznej konstatacji, iż w realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż radny G. K. wypełnił dyspozycję przepisu, determinującą wygaszenie mandatu radnego; art. 24f ust. 1 u.s.g. - poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż hipotezą normy prawnej zawartej w treści tego przepisu objęty jest przypadek polegający na "korzyściach uzyskiwanych z działalności gospodarczej prowadzonej przez współmałżonka radnego, będącymi także korzyściami samego radnego"- w sytuacji, gdy przesłanka taka nie wynika z konstrukcji art. 24f ust. 1 u.s.g., który stanowi tylko i wyłącznie o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej przez samego radnego na własny rachunek (a zatem we własnym imieniu) lub wspólnie z innymi osobami (na własny rachunek, lecz razem z innymi osobami). W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały oraz o stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Gminy Z. kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale. Wójt Gminy podkreślił, że dopiero otrzymanie odpowiedzi od Wojewody [...] w kwietniu 2019 r. na zapytanie gminy co do wywiązywania się z obowiązków ustawowych przez radnego otworzyło termin do podjęcia stosownej uchwały przez Radę Gminy Z.. Jednocześnie wyjaśnił, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy wykorzystywanym przy prowadzeniu działalności gospodarczej mieniem gminy są lokale użytkowe znajdujące się w budynku Ośrodka Zdrowia w G., które zostały oddane do korzystania spółce "A" w trybie bezprzetargowym na wniosek tej spółki. Wskazana spółka świadczy usługi medyczne, a zatem korzystanie z majątku gminy w postaci lokali stanowi istotny element prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem organu dochód uzyskiwany przez małżonka z tytułu prowadzenia spółki "A" w dalszym ciągu stanowi dochód radnego K. z uwagi na istniejącą między małżonkami wspólność majątkową. Czynność wyzbycia się udziałów spółki "A" i zaprzestania pełnienia określonych funkcji w spółce przez radnego G. K. stanowiła czynność pozorną, gdyż radny był nadal beneficjentem środków uzyskiwanych z prowadzonej w dalszym ciągu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały sąd doszedł do wniosku, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym nie zaistniały przesłanki wynikające z norm prawa materialnego (art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy), nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego. Przedmiotem kontroli w rozstrzyganej sprawie była uchwała Rady Gminy Z. z [...] w sprawie wygaszenia mandatu radnego. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 12019 r., poz. 684) - dalej: "k.w." w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) - dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 k.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wstąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu – art. 383 § 2 k.w. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania - art. 383 § 5 k.w. Stosownie natomiast do § 6 art. 383 k.w. w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Zakaz, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.w., ustanowiony został w art. 24f u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 k.w. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr I, poz. 21, uchwała z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994/1/21). Ideą przyświecającą rozwiązaniom antykorupcyjnym zawartą w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 530/15, LEX nr 1780636; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07, LEX nr 341083). Zakaz art. 24f u.s.g. ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (zob. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Celem wprowadzenia regulacji określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć - choćby mylnie - takie wrażenie (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają własnej definicji pojęcia działalności gospodarczej do jakiego odwołuje się art. 24f ust. 1 u.s.g., dlatego pojęciu "działalności gospodarczej", należy przypisywać znaczenie o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018, poz. 646), a wcześniej w art. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2017.2168). Zgodnie z art. 3 ustawy prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest zatem łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych: zarobkowości, zorganizowania i ciągłości. Z kolei druga przesłanka odwołująca się do prowadzenia tej działalności z "wykorzystaniem mienia komunalnego", jako ustawowo niezdefiniowana, winna być pojmowana szeroko, tak jak w języku potocznym, czyli zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i judykatury obejmuje przypadki nie tylko bezpośredniego ale i pośredniego wykorzystania mienia, bez względu na jego podstawę prawną. Ustrojodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (por. P. Sitniewski, Wygaśniecie mandatu radnego, Warszawa 2007, str. 172 i powołane tam orzecznictwo). Bez znaczenia pozostaje, czy jest to wykorzystanie stałe, czy okresowe, bądź też incydentalne (jednorazowe), pod tytułem odpłatnym czy darmym, czy radny korzystający z mienia gminy osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków lub przychodów. Przesądzający jest bowiem sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, bez oceny wpływu owego wykorzystania mienia gminy na tę działalność. Użycie określenia "mienie gminy", oznacza natomiast objęcie zakresem tego pojęcia wszystkiego, co wchodzi w skład ustawowej kategorii mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. A zatem art. 24f ust. 1 u.s.g. wyklucza możliwość aktywności radnych we wszelkich możliwych formach działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Podkreślić jednak wyraźnie należy, że w powołanym art. 24f u.s.g. chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 16/08 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W rozstrzyganej sprawie nie spornym jest, że skarżący przed wyborami samorządowymi był jedynym udziałowcem i Prezesem Zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w G., która prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego. Nie jest także sporne, że po uzyskaniu mandatu radnego G. K. całość udziałów w tej spółce przekazał na podstawie umowy darowizny swojej żonie. Skarżący został także odwołany z funkcji Prezesa Zarządu tej spółki. W ocenie Gminy wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 24f u.s.g. pozwala przyjąć, ze statuowany nim zakaz obejmuje także przypadek, gdy mienie komunalne jest wykorzystywane w działalności prowadzonej przez małżonka radnego, z którym pozostaje on w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że norma ta jako statuująca zakaz winna być interpretowana literalnie, ścisłe i obejmować jedynie działalność gospodarczą prowadzoną przez radnego we własnym imieniu i na własne ryzyko lub wspólnie z innymi osobami. W sporze tym rację przyznać należy radnemu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 kwietnia 2012 roku w sprawie sygn. akt III SA/Wr 66/12 (LEX nr 1165462) zgodnie z którym z brzmienia art. 24 f u.s.g. nie wynika, aby jego hipotezą były objęte przypadki, w których działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, prowadzi małżonek radnego, pozostający z nim w ustroju wspólności majątkowej. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że zakaz w nim statuowany dotyczy wyłącznie radnego. W ocenie sądu także postulowana przez gminę wykładnia systemowa wewnętrzna nie przemawia za rozszerzającą wykładnią omawianego zakazu. Zgodnie bowiem z art. 24f ust. 2 u.s.g. wójtowie, radni, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, radnych, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, a także osoby pozostające we wspólnym pożyciu z wójtami, zastępcami wójtów, radnymi, sekretarzami gminy, skarbnikami gminy, kierownikami jednostek organizacyjnych gminy, osobami zarządzającymi i członkami organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne. Z powyższego wynika, że jeśli ustawodawca chciałby aby zakaz z art. 24 f ust. 1 u.s.g. dotyczył także małżonków radnych wymieniłby ich w treści tej regulacji prawnej tak jak uczynił to w paragrafie drugim tego przepisu. Powyższe wskazuje, że gdyby celem ustawodawcy było osiągnięcie stanu polegającego na tym, że także małżonek osoby, która objęła mandat radnego nie może wykonywać działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego to zakaz taki został by wyraźnie wyartykułowany. Norma z art. 24 f ust. 2 u.s.g. jako jedyna skierowana została do małżonków radnych, nie można zatem przyjąć, że brak takiej regulacji w ustępie 1a tego artykuł jest przeoczeniem ustawodawczym oraz, że organy gminy są uprawnione do zastępowania prawodawcy w tym zakresie. Zgodzić się także należy z argumentacją przedstawioną w skardze wskazującą, że ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej należy interpretować zawężająco. zakazy naruszające swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, która jest zagwarantowana w art. 20 Konstytucji RP. Ograniczenie tej wolności, stosownie do art. 22 Konstytucji jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W judykaturze podkreśla się, że jakiekolwiek zakazy w sferze praw i wolności obywatelskich nie mogą być domniemywane bądź wyprowadzane w drodze wykładni rozszerzającej (por. wyroki sądów: NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn.. II GSK 23/06, LEX nr 209721, SN z dnia 12 września 2008 r., sygn.. akt PK 27/08, publ. M.P.Pr. 2009/12/648-654, WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r., sygn.. VI SA/Wa 1128/06, LEX nr 265647, z dnia 16 października 2007 r., sygn.. VI SA/Wa 623/07, LEX nr 395327). Nakaz wykładni ścisłej odnosi się do wszelkich ograniczeń praw i wolności obywatelskich, a to dlatego, że stanowią one wyjątek od zasady, iż w demokratycznym państwie prawa wszystkim obywatelom przysługują prawa i wolności obywatelskie (por. wyrok TK z 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK 1999/2/25). W ocenie sądu w sposób nieuprawniony organ posiłkując się wykładnią systemowa zewnętrzną odwołał się do regulacji zawartej w art. 31 § Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z tym przepisem z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Stosownie do § 2 pkt 1 powołanego przepisu, do majątku wspólnego należą również dochody z działalności zarobkowej każdego z małżonków. Zatem trafnie wskazuje organ, że dochody z prowadzonej na własny rachunek działalności gospodarczej małżonka radnego wejdą do majątku wspólnego radnego i jego żony, powyższa okoliczność nie uprawnia jednak do rozszerzającej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. Sytuacja taka nie została opisana w dyspozycji tego przepisu. Zakazem z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zostało bowiem objęte uzyskiwanie przez radnego dochodów z działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego, lecz prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem tego mienia. Reasumując wskazać należ, że prawidłowa wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli radny przed dniem wyborów wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.w., obowiązany jest do zrzeczenia się tej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 k.w.). Skoro ustawodawca wskazuje w art. 383 § 5 k.w. o konieczności zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności z uwagi na wybór na radnego, to należy rozumieć, że aby utrzymać mandat radnego należy zrzec się dotychczas pełnionej funkcji lub zaprzestać prowadzenia działalności, która według ustawy odrębnej jest sprzeczna z wykonywaniem mandatu radnego. Tak też prawidłowo postąpił w rozstrzyganej sprawie skarżący, a zatem gmina nie miała podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wobec tego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu na tyle istotnym, że uzasadnia to stwierdzenie jej nieważności. Rada Gminy nie może bowiem dokonywać nieuprawnionej interpretacji art. 24f ust.1 u.s.g., stosując drastyczną sankcję wygaszenia mandatu radnego, gdyż naraża się na zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionej zasady proporcjonalności. W uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje dotyczące wygaśnięcia mandatu ingerują w prawa wyborcze, które podlegają ochronie konstytucyjnej. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania takich przepisów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Końcowo odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 383 § 2 i 6 k.w. Termin określony w art. 383 § 2 k.w. ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Odnośnie charakteru terminu, jaki przysługuje radzie na podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie. Co istotne swoje stanowisko w tej materii zaprezentował w uchwale składu siedmiu sędziów z 23 października 2000 r., OPS 13/00 (ONSA 2001 r. Nr 2, poz. 50) wydanej na tle nie obowiązującej już regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które pozostaje jednak aktualna w obowiązującym stanie prawnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin zastrzeżony dla rady do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny (por. np wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 334/08, Lex nr 507896). Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 24f ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zwrot kosztów należnych skarżącemu obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, bowiem strona zwolniona była w tym postępowaniu od obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 6 k.w. EC